Opinião e Análise

Júlio Camargo de Azevedo

Murilo Velludo Ferreira

“Por esse pão pra comer, por esse chão pra dormir 
A certidão pra nascer e a concessão pra sorrir 
Por me deixar respirar, por me deixar existir 
Deus lhe pague”
Em 1971, auge do regime militar, Chico Buarque compôs uma das mais corrosivas ironias da música popular brasileira. Em Deus lhe pague, o compositor agradece, verso a verso, pelas migalhas concedidas aos despossuídos. A gratidão contida ali, entretanto, é denúncia. Agradece-se o “mínimo” porque o mínimo é tudo o que se oferece.
Mais de meio século depois, o consumidor superendividado brasileiro vive situação semelhante: diante de uma legislação que prometeu preservar sua dignidade, resta-lhe agradecer pelos míseros R$ 600 mensais que o Decreto 11.150/2022, alterado pelo Decreto 11.567/2023, definiu como fronteira ao seu mínimo existencial.
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Celebrada como marco protetivo, a Lei 14.181/2021 foi engenhosamente regulamentada de maneira a não funcionar.
Neste díptico de ensaios, propomos uma breve reconstituição dessa trajetória legislativa e uma análise crítica do julgamento das ADPFs 1005, 1006 e 1097 pelo STF em abril de 2026.
Mãos à obra.
<h2>O superendividamento no Brasil: conceito e trajetória</h2>
O endividamento da população brasileira, multifatorial em suas causas, guarda, quanto a cada devedor, um traço comum: o potencial comprometimento de sua condição de subsistência. Diante da capitalização de juros e do fornecimento irresponsável de crédito, o consumidor brasileiro, reconhecidamente vulnerável perante a complexidade do sistema creditício (art. 4º, inc. I, CDC), não raro se vê incapacitado de manejar sua renda a fim de manter preservado o mínimo para garantia de suas necessidades básicas e as de sua família.
Foi, portanto, com o intuito de preservar uma parcela de renda capaz de suprir tal demanda e, em consequência, o mínimo existencial e a dignidade do consumidor, que o Congresso Nacional aprovou o PL nº 1805/2021, posteriormente transformado na Lei nº 14.181 mediante sanção presidencial.
Popularmente conhecida como Lei do Superendividamento, a legislação tem por finalidade expressa: “aperfeiçoar a disciplina do crédito ao consumidor e dispor sobre a prevenção e o tratamento do superendividamento”. Com a previsão de princípios e diretrizes específicos para o tratamento de situações de endividamento, a legislação alterou os arts. 4º, 5º, 6º e 51 do CDC, bem como o art. 2º do Estatuto da Pessoa Idosa, inaugurando, ainda, dois novos capítulos no CDC (VI-A do Título I e V do Título III).
Didaticamente, a Lei nº 14.181/2021 preocupou-se em conceituar o instituto, definindo o superendividamento como “[...] a impossibilidade manifesta de o consumidor pessoa natural, de boa-fé, pagar a totalidade de suas dívidas de consumo, exigíveis e vincendas, sem comprometer seu mínimo existencial, nos termos da regulamentação” (art. 54-A, §1º, do CDC).
Do dispositivo, é possível extrair basicamente quatro requisitos legais: i) a condição de pessoa natural do devedor; ii) a ausência de má-fé no endividamento; iii) as dívidas decorrentes da relação consumerista; iv) o comprometimento do mínimo existencial. Ausentes tais elementos, não se pode falar em superendividamento e na aplicação do procedimento especial de repactuação previsto a partir do artigo 104-B, ainda que se verifique a impossibilidade de adimplemento momentâneo.
O último desses requisitos (“comprometimento do mínimo existencial”) é mencionado anteriormente no artigo 6º, considerado como direito básico do consumidor “[...] a garantia de práticas de crédito responsável, de educação financeira e de prevenção e tratamento de situações de superendividamento, preservado o mínimo existencial, nos termos da regulamentação, por meio da revisão e da repactuação da dívida, entre outras medidas” (inc. XI), além da “[...] a preservação do mínimo existencial, nos termos da regulamentação, na repactuação de dívidas e na concessão de crédito” (inc. XII).
Atendendo ao mandado legislativo, o Poder Executivo regulamentou o tema em dois instrumentos distintos. A primeira iniciativa se deu pelo Decreto Presidencial nº 11.150/2022, o qual previu a inocorrência de violação ao mínimo existencial se restasse ao consumidor valor equivalente a pelo menos 25% do salário-mínimo. A seu turno, o artigo 4º previu hipóteses de créditos a serem desconsiderados na análise da situação de superendividamento, a exemplo dos empréstimos consignados (par. ún., inc. I, “h”).
Na contramão, o consumidor quase atrapalhava o sábado.
O Decreto sofreu grande contestação nas searas política e jurídica, especialmente por parte de entidades da sociedade civil, que apontaram a absoluta insuficiência do valor para atender os fins aos quais se propõe a Lei nº 14.181/2021, violando-se, nesse aspecto, o princípio da legalidade ante a extrapolação dos limites regulamentadores.
Diante disso, o ato sofreu modificação no ano seguinte, por meio do Decreto Presidencial 11.567/2023, responsável por elevar o valor considerado como mínimo existencial para a quantia objetiva de R$ 600,00 (seiscentos reais), além de revogar a previsão de que consequentes alterações no salário-mínimo não implicariam atualização daquele montante. Ainda assim, permaneceu o questionamento quanto à viabilidade do valor per se e à estipulação objetiva que ignorasse especificidades pessoais e familiares, a preservação ou o desrespeito ao mínimo existencial.
Se a existência do indivíduo e as mais diversas organizações familiares constituem elementos tão particulares, sujeitando o próprio superendividamento a condições multifatoriais, é de se questionar se a previsão de um valor estanque realmente atenderia às necessidades dos consumidores e, ao cabo, aos propósitos da legislação protetiva.
Diante disso, foram ajuizadas pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (Conamp) e pela Associação Nacional das Defensoras e Defensores Públicos (Anadep), as Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental 1005,  1006 e 1097, sob a premissa de que a fixação de valor insuficiente ao fim a que se destina acabaria por esvaziar a proteção que a legislação pretendeu conferir ao consumidor diante do mercado de crédito.
As ações ajuizadas tinham razão de ser. De fato, as limitações impostas inviabilizaram, na maioria dos casos, a aplicação da legislação protetiva para a repactuação de dívidas dos consumidores. Isso se deve, sobretudo, à centralidade do empréstimo consignado entre as formas de fornecimento de crédito. Pela maior certeza de adimplemento que oferece às instituições financeiras, em razão do desconto direto em folha salarial, a modalidade opera com taxas de juros significativamente reduzidas.
A título de exemplo, a jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo vinha aplicando o seguinte entendimento:
APELAÇÃO. AÇÃO DE REPACUTAÇÃO DE DÍVIDAS. LEI DO SUPERENDIVIDAMENTO. SENTENÇA IMPROCEDÊNCIA. 1. CONTROVÉRSIA. (...) Ausência de demonstração de vulneração ao mínimo existencial (apurada pela diferença entre a renda mensal e os descontos de seus compromissos financeiros, conforme §1º, 2º e 3º, do art. 54-A, do CDC), que é pressuposto para materializar a situação de superendividamento e, consequentemente, atrair a aplicação do procedimento especial previsto na Lei nº 14.181/21. Inconstitucionalidade dos decretos 11.150/2022 e 11.567/2023 afastada. 4. RECURSO DESPROVIDO. (TJSP, Apelação Cível 1038376-95.2024.8.26.0002; Rel. Luís H. B. Franzé; 17ª Câmara de Direito Privado; DJ 29/11/2024) PRELIMINAR – Conhecimento – Presença dos requisitos do art. 1.010, II a IV, do CPC. repactuação de dívidas – superendividamento – Ação fundada na Lei n. 14.181/2021 – Ausência de elementos a apontar para situação de superendividamento do autor –– Exegese do disposto no Decreto nº 11.150/22, com redação dada pelo Decreto nº 11.567/23 – Mínimo existencial a considerar como renda mensal do consumidor equivalente a R$600,00 – Renda da autora, descontadas as parcelas dos mútuos, que indica para sobra de valor bem superior – Sentença de improcedência mantida – Recurso desprovido. (TJSP, Apelação Cível 1030711-59.2023.8.26.0003; Rel. Vicentini Barroso; 15ª Câmara de Direito Privado; DJ 13/11/2024. APELAÇÃO CÍVEL. Ação de repactuação de dívidas. Sentença de Improcedência. Inconformismo da Autora. Ausência dos requisitos elencados no Artigo 54-A, parágrafo 1º, do Código de Defesa do Consumidor. Não comprovada a impossibilidade manifesta de pagar a totalidade das dívidas de consumo em comprometimento do mínimo existencial. Consumidor que não se enquadra na situação de superendividamento, inviabilizando a repactuação de dívidas. Empréstimos consignados não devem ser computados para fins de análise do comprometimento do chamado mínimo existencial, conforme dispõe o artigo 4º, parágrafo único, I, "h", do Decreto nº 11.567/2023. Precedentes. Sentença de improcedência mantida, pelos seus próprios fundamentos. RECURSO DESPROVIDO. (TJSP, Apelação Cível 1017741-27.2023.8.26.0003; Rel. Pedro Paulo Maillet Preuss; 24ª Câmara de Direito Privado; DJ 07/11/2024)
Faltou aos Tribunais Estaduais, como também ao Supremo, olhar cada superendividado como se fosse o único. Restou à legislação, que se propunha o mais protetiva possível, o seu passo tímido.
Ainda que houvesse, conforme cada caso concreto, a possibilidade de aplicação subsidiária das limitações à margem consignável sobre a renda líquida de servidores públicos, empregados da iniciativa privada, aposentados e pensionistas, conforme previsão da Lei 10.820/2003, outra limitação prejudicava a preservação do mínimo existencial, eis que tais limites não se aplicam a outra modalidade relevante de contratação: o empréstimo pessoal.
Isso porque, diversamente do consignado, o empréstimo pessoal com desconto em conta-corrente não se submete a qualquer teto legal de comprometimento da renda. A retenção das parcelas decorre de simples autorização contratual de débito, incidente justamente sobre a conta em que o consumidor recebe seus vencimentos, inexistindo, para essa modalidade, previsão normativa de margem máxima.
Ao julgar o Tema 1.085, sob o regime dos recursos especiais repetitivos, o STJ fixou a seguinte tese: “são lícitos os descontos de parcelas de empréstimos bancários comuns em conta-corrente, ainda que utilizada para recebimento de salários, desde que previamente autorizados pelo mutuário e enquanto esta autorização perdurar, não sendo aplicável, por analogia, a limitação prevista no § 1º do art. 1º da Lei 10.820/2003, que disciplina os empréstimos consignados em folha de pagamento”.
Ao afastar a aplicação analógica da margem consignável, a tese repetitiva legitimou o comprometimento de parcelas substanciais, quando não da integralidade, da renda depositada em conta, bastando ao credor a obtenção de autorização de débito usualmente inserida em instrumentos contratuais de adesão. Instaurou-se, com isso, um paradoxo: o crédito mais barato, o consignado, sujeitava-se a limites de desconto, ao passo que o crédito mais oneroso, o pessoal, podia consumir livremente o salário do devedor.
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Pragmaticamente, a legislação relativa à proteção e ao tratamento do superendividamento restou, na maioria dos casos, incapaz de atender aos fins a que se propôs, tornando-se excessivamente restrita a sua aplicação concreta.
Cerca de quatro anos após o primeiro decreto, o plenário do STF julgou as ADPFs 1005, 1006 e 1097, decidindo, por unanimidade, atribuir interpretação conforme a Constituição ao § 3º do art. 3º do Decreto 11.150/2022.
No próximo texto, analisaremos a decisão do STF e seus possíveis efeitos aos consumidores superendividados. Até lá, o devedor brasileiro segue como sempre esteve: esperando.
Deus lhe pague.

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'Deus lhe pague': o superendividamento e o STF

Superendividados subprotegidos