Após a prisão de conhecida personalidade brasileira do mundo futebolístico na cidade de Barcelona, a discussão acerca da necessidade de protocolos de combate à violência contra a mulher em bares, restaurantes e casas noturnas ganhou especial relevância na ordem do dia em matéria de proteção de meninas e mulheres em nosso país.

Isso certamente se deve a rapidez e eficácia com a qual a casa noturna Sutton, situada na referida cidade catalã, aplicou o Protocolo “No Callem”, a partir de ações coordenadas de seus funcionários que resultaram no imediato acolhimento da mulher vítima de violência e na preservação de provas cruciais para o início da persecução penal contra o ex-jogador da seleção brasileira.

A experiência exitosa promovida pelo direito comparado nos mostrou um modelo de atuação adequada para casos de violência contra a mulher ocorridos nas dependências de um campo fértil: os bares, restaurantes e casas noturnas.

Pois bem. Tramitam na Câmara dos Deputados ao menos cinco projetos de lei,[1] todos propostos no início deste ano de 2023, que objetivam estabelecer medidas a serem tomadas por bares, casas noturnas, eventos esportivos, restaurantes e congêneres na promoção de acolhimento às mulheres vitimadas em suas dependências.

O estado de São Paulo, contudo, optou por não perder tempo. Entrou em vigor no último dia 03 de fevereiro, a Lei Estadual 17.621/2023, obrigando restaurantes, casas noturnas e de eventos a adotar medidas para auxiliar as mulheres que se sintam em situação de risco no interior dos respectivos estabelecimentos.

É bem verdade que o novel diploma possui apenas dois artigos e não disciplina o tema de forma detalhada. Todavia, a iniciativa bandeirante é digna de aplausos, constituindo significativo incremento ao que denominei em texto publicado aqui no JOTA de “leis de compliance em matéria de violência contra a mulher”.[2] Na oportunidade, a expressão foi utilizada para tratar dos deveres impostos por leis estaduais e municipais aos condomínios edilícios. Desta vez, as normas de compliance instituem obrigações aos estabelecimentos comerciais em matéria de combate à violência contra a mulher.

Antes de adentrar em cada uma das diretrizes propostas por este autor para a confecção de um protocolo célere, efetivo e que respeite a dignidade das mulheres, cabe a nós responder a seguinte indagação: quem é o ente federativo competente para legislar sobre a matéria?

Competência para legislar sobre o tema

Um debate que certamente precederá a própria análise do conteúdo jurídico contido nas novas leis de compliance em matéria de violência contra a mulher diz respeito à competência para legislar sobre o tema. Aqui, algumas ponderações hão de serem realizadas.

Na opinião deste autor, as leis que impõem obrigações aos estabelecimentos comerciais, em matéria de combate à violência contra a mulher, estão situadas no ramo jurídico do direito administrativo (ou, para aqueles que discordam, no âmbito do direito econômico). Assim, a resposta fornecida pela arquitetura constitucional em matéria de repartição de competências é clara: União, estados e municípios podem legislar concorrentemente sobre o tema.

Enquanto a União é responsável por editar normas gerais, municípios podem legislar quando houver interesse local (art. 30, inciso I) ou para suplementar a legislação federal e estadual no que couber (art. 30, inciso II). Aos estados-membros, por fim, compete legislar de forma residual e, inexistindo norma geral editada pela União, exercerão também a competência legislativa plena para atender suas peculiaridades (art. 23, §3º). Esta última hipótese materializa exatamente o caso da lei aprovada pelo estado de São Paulo.

Também não há que se cogitar hipótese de invasão de competência privativa da União para legislar sobre direito penal ou empresarial. Ao criar obrigações legais aos estabelecimentos comerciais em matéria de prevenção e repressão à violência contra a mulher, não se está, em nenhum momento, editando qualquer norma revestida de caráter penal, tampouco de caráter comercial.

Deste modo, afigura-se equivocado o veto realizado pelo governador do estado de São Paulo ao art. 3º da Lei Estadual 17.621/2023, dispositivo que determinava aos estabelecimentos comerciais o treinamento e capacitação de funcionários, sob o argumento de violação ao princípio da livre iniciativa. O que há aqui, em verdade, é a mera imposição de condicionantes pelo estado ao setor privado, objetivando o funcionamento de bares, restaurantes, casas noturnas e de eventos, a partir de valores consagrados no texto constitucional e no próprio Direito Internacional dos Direitos Humanos, interpretando-se do princípio da livre iniciativa a partir de uma perspectiva de gênero.

Lembro aos leitores, ainda, que o vetor constitucional da livre iniciativa, embora previsto no art. 170, caput, da Constituição, deve ser interpretado sempre em cotejo com os princípios constitucionais da ordem econômica descritos nos incisos I a IX, dentre eles, a defesa do consumidor – mulheres nas dependências de estabelecimentos comerciais são, na quase totalidade dos casos, consumidoras – e a redução de desigualdades. Não por acaso, a Corte Constitucional Brasileira reafirma periodicamente que a livre iniciativa não deve ser compreendida “como uma liberdade anárquica, mas social, e que pode, consequentemente, ser limitada”.[3]

Aliás, a imposição de obrigações ao setor privado por estados e municípios é tema frequentemente avalizado pelo Supremo Tribunal Federal em sua jurisprudência.[4] Recentemente, o próprio Tribunal de Justiça do estado de São Paulo (TJSP) julgou constitucional lei editada pelo município de Braúna que determina capacitação de funcionários de escolas privadas em noções de primeiros socorros.[5] Não há, portanto, nenhuma vedação para que estados e municípios legislem a respeito da matéria, desde que respeitado o modelo de repartição de competências consagrado no texto constitucional.

Vencida a discussão acerca da competência para legislar sobre o tema, é momento de adentrarmos – juntos – ao mérito do tema em debate: a construção de um conteúdo mínimo para um protocolo efetivo de combate à violência contra a mulher no interior de estabelecimentos comerciais.

Diretrizes para um protocolo efetivo de combate à violência contra a mulher

Não há, até o presente momento, um conteúdo mínimo e uniforme de diretrizes a serem seguidas pelos estabelecimentos comerciais em matéria de combate à violência contra a mulher. Pelo contrário. O que há, diante da explosão de projetos de lei propostos em âmbito municipal, estadual e federal, é a falta de consenso acerca de parâmetros de atuação. É a partir deste atual estado de coisas que este autor propõe uma classificação bipartite, a partir de dois grupos de diretrizes a serem seguidas pelos estabelecimentos comerciais: as obrigações primárias e as obrigações secundárias.

Enquanto as obrigações primárias dizem respeito ao imediato acolhimento e orientação da vítima, objetivo principal da aplicação dos protocolos de combate à violência contra a mulher, as obrigações secundárias caracterizam-se como atos e tomadas de decisões realizados durante a aplicação do protocolo que contribuem para responsabilização do agressor.

São espécies de obrigações primárias: a capacitação do quadro de funcionários a partir das lentes de gênero; o encaminhamento da vítima para local reservado; e a orientação acerca de serviços a serem prestados pela rede de proteção, tais como atendimentos médico e psicológico. Por outro lado, constituem obrigações secundarias: a preservação das imagens de câmeras de segurança e da lista de pessoas presentes no local por prazo razoável; a detenção do agressor em situação de flagrância no interior do estabelecimento comercial até a chegada a polícia; a preservação de vestígios no interior do estabelecimento; e o encaminhamento da vítima para realização de exames. Todas as obrigações mencionadas são meramente exemplificativas.

Capacitação do quadro de funcionários a partir das lentes de gênero

Conforme mencionado, a aplicação dos protocolos de combate à violência contra a mulher em estabelecimentos comerciais possui como objetivo principal a primazia do acolhimento à mulher vítima de violência. Nesse aspecto, o ponto de partida para a realização de um acolhimento humanizado às mulheres consiste justamente na capacitação e treinamento do quadro de funcionários dos respectivos estabelecimentos a partir de uma perspectiva de gênero.

A compreensão acerca do fenômeno da violência contra a mulher nas suas nuances é ponto crucial para que o quadro de funcionários esteja apto para, no momento em que o protocolo for acionado, compreender com a sensibilidade e cuidado necessário a magnitude do trauma vivenciado pela vítima – geralmente consumidora do estabelecimento –, acolhendo-a imediatamente de forma humanizada e sem revitimizá-la.

Em relação aos casos ocorridos entre funcionários do estabelecimento, a recente Lei 14.457/2022, sancionada em 21 de setembro de 2022, instituiu como obrigação anual às empresas com o quadro de empregados superior a vinte pessoas, a realização ações de capacitação, de orientação e de sensibilização dos empregados de todos os níveis hierárquicos da empresa sobre temas relacionados à violência, ao assédio, à igualdade e à diversidade no âmbito do trabalho.[6] Assim, é bem possível que, quando da instituição das obrigações primárias pelos protocolos de combate à violência contra a mulher, parcela expressiva dos estabelecimentos comerciais destinatários já vão ter promovido alguma espécie de educação em gênero ao seu quadro de funcionários, o que facilitará a compreensão do tema para fins de atuação em casos envolvendo consumidoras. A referida obrigação entrou em vigor neste mês de março.

Para concluir o tema da capacitação, este autor entende que o grupo de funcionários selecionados para receber a respectiva capacitação deverá contar ao menos com uma mulher, medida que concretiza, ao mesmo tempo, as diretrizes de atendimento às vítimas fornecidas pelo Direito das Mulheres[7] e, ainda, o art. 7º, inciso XX, da Constituição Federal.[8]

Condução da vítima para um local reservado e primeiras orientações

Realizado o imediato acolhimento da vítima, sugere-se que esta seja imediatamente conduzida para um local reservado no interior do estabelecimento comercial, com o objetivo de preservar sua intimidade e para que lhe sejam fornecidas as primeiras orientações após a vivência do trauma. Caso a vítima esteja acompanhada de algum familiar ou amiga(o), este autor entende de suma importância que esta pessoa também seja encaminhada para a área reservada, evitando, assim, que a vítima vivencie a situação de vulnerabilidade apenas no entorno de pessoas desconhecidas.

No interior desse local reservado é que devem ser fornecidas as primeiras orientações à mulher, especialmente no que diz respeito a possibilidade de encaminhamento para atendimento médico e/ou psicológico, além de outros serviços fornecidos pela rede de proteção do Estado.

Nesse momento, uma regra de outro deve ser observada pelos funcionários da casa noturna que ali se encontram: as orientações devem ser sempre ofertadas de maneira desvinculada a realização de uma denúncia formal pela vítima. É direito subjetivo da mulher em situação de violência ser atendida pelos serviços da rede de proteção.

Preservação das gravações contidas em câmeras de segurança por prazo razoável

Diretriz de fácil realização por parte dos estabelecimentos comerciais, a preservação das gravações e imagens contidas no circuito interno e externo de segurança, por prazo razoável, afigura-se como uma das principais obrigações secundárias a serem implementadas. O fornecimento das filmagens às autoridades do Estado vem se mostrando uma medida de suma importância na busca pela identificação de responsáveis, sobretudo no interior de ambientes com grande circulação de pessoas, tais como casas noturnas, bares e grandes restaurantes.

No entanto, talvez por motivos de ordem econômica, determinados estabelecimentos comerciais armazenam as gravações pelo período de no máximo 48 horas. Em outras situações, imagens são armazenadas por até uma semana. Ambos os casos adotam prazos diminutos e não razoáveis.

Não é incomum que a vítima não se sinta preparada para formalizar a denúncia imediatamente após a violência vivenciada, dada a fragilidade do momento. Portanto, este autor sugere como razoável o armazenamento das imagens do circuito de câmeras por até 90 dias, período em que a mulher estará sob acompanhamento da rede de proteção local, recebendo todas as informações para que, caso assim deseje, formalize o caso perante as autoridades estatais.

Raciocínio análogo também deve ser realizado no que diz respeito ao dever de preservação da lista de pessoas que estiveram no estabelecimento comercial em determinado dia, sobretudo em casos de bares e casas noturnas. Nesta última hipótese, o encargo imposto aos estabelecimentos comerciais é diminuto, especialmente quando comparado a importância e utilidade da preservação do nome dos clientes que estiveram em determinada casa noturna para fins de auxílio em eventual investigação criminal. Também neste caso, o prazo de 90 dias afigura-se razoável.

Detenção do agressor em situação de flagrância

Caso o agressor seja surpreendido em estado de flagrância, deve a equipe de funcionários capacitados pelo estabelecimento realizar sua prisão em flagrante, nos moldes do art. 301 do Código de Processo Penal, que prevê de forma categórica a possibilidade de “qualquer um do povo poderá prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito”. Em tais situações, uma vez realizada a prisão, o estabelecimento deve comunicar imediatamente a polícia acerca da situação, para que seja lavrado o auto de prisão em flagrante pela autoridade policial.

Nesse ponto, não estará o protocolo – caso implementado por lei estadual ou municipal – legislando sobre direito processual penal, matéria de competência privativa da União, mas somente materializando uma regra prevista em legislação adjetiva. Nada mais estar-se-á, do que interpretando os protocolos de atuação de forma sistemática e conglobante com as demais normas do ordenamento jurídico pátrio.

Preservação do local do crime

Em determinadas situações, os atos de violência contra a mulher são praticados em ambientes restritos e pouco vigiados (v.g.: banheiros, área de funcionários etc.). Nesses casos, recomenda-se que o estabelecimento comercial isole imediatamente a área até a chegada da autoridade policial, preservando, assim, a higidez da cadeia de custódia.[9]

Novamente, não se trata de esculpir regra de direito processual penal no bojo do protocolo de atuação, mas mera obrigação secundária dos funcionários capacitados pelo estabelecimento comercial, buscando facilitar o trabalho da polícia a partir do ethos normativo previsto no art. 158-A, §1º, do Código de Processo Penal.[10]

Por fim, é importante frisar – mais uma vez – que a preocupação em preservar o local de crime (obrigação secundária) só deve vir à tona após a realização das obrigações primárias, em especial, o acolhimento imediato da mulher vítima de violência.

Este parece ser um dos primeiros textos sobre o assunto em nosso país. Certamente ainda há muito a ser trabalhado. A temática está em ebulição e o direito brasileiro ainda procura oferecer – na linha do protocolo espanhol – o melhor iter procedimental.

Espero que tenham gostado!

[1] PL 03/2023, PL 04/2023, PL 12/2023, PL 14/2023 e PL 100/2023.

[2] HEEMANN, Thimotie Aragon. Condomínios edilícios e o combate à violência doméstica contra a mulher. JOTA, 09 de jan. 2023. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/direito-dos-grupos-vulneraveis/condominios-edilicios-e-o-combate-a-violencia-domestica-contra-a-mulher-09012023

[3] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ARE 1.104.226 AgR. Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 27/04/2018

[4] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 432789. Rel. Min. Eros Grau, julgado em 14/06/2005; E ainda: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 732686. Rel. Min, Luiz Fux, julgado em 19/10/2022.

[5] SÃO PAULO. Tribunal de Justiça de São Paulo. ADI 2245585-28.2021.8.26.0000. j. em 21/06/2022. Nesse mesmo sentido, o estado de São Paulo sancionou, no dia 17 de fevereiro de 2023, lei que obriga estabelecimentos de atendimento veterinário a notificar à Polícia Civil de São Paulo ou à Delegacia Eletrônica de Proteção Animal (DEPA) casos constatados ou indícios de maus-tratos contra animais.

[6] Art. 23, inciso IV, da Lei 14.457/2022.

[7] O art. 10A da Lei Maria da Penha prevê expressamente que o atendimento prestado às mulheres nas delegacias de polícia seja realizado preferencialmente por policiais mulheres. Os princípios de ruggie, documento internacional que elabora parâmetros para que empresas protejam, respeitem e reparem direitos humanos prevê em seu princípio nº 31 a “obrigação de assegurar que as vítimas tenham um acesso razoável às fontes de informação, ao assessoramento e aos conhecimentos especializados necessários para iniciar um processo de denúncia em condições de igualdade, com plena informação e respeito”. Para um aprofundamento sobre o tema, ver PIOVESAN, Flávia (coord.). Empresas e Direitos Humanos. Salvador: JusPodivm, 2018.

[8] Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social. XX - proteção do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos específicos, nos termos da lei;

[9] Art. 158-A, caput, do CPP: “Considera-se cadeia de custódia o conjunto de todos os procedimentos utilizados para manter e documentar a história cronológica do vestígio coletado em locais ou em vítimas de crimes, para rastrear sua posse e manuseio a partir de seu reconhecimento até o descarte”.

[10] Art. 158-A, §1º do CPP: “§ 1º O início da cadeia de custódia dá-se com a preservação do local de crime ou com procedimentos policiais ou periciais nos quais seja detectada a existência de vestígio”.

Bares, restaurantes, casas noturnas e o combate à violência contra a mulher

Diretrizes para uma ação efetiva de estabelecimentos comerciais na proteção das mulheres