Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

Na mesma notícia do dia 10 de fevereiro de 2021 que anunciava a aprovação do PLP nº 19/2019 (que, entre outras providências, dispôs sobre a autonomia do Banco Central) já constava a informação de que a matéria seria <a href="https://www.jota.info/legislativo/camara-aprova-autonomia-do-banco-central-e-texto-segue-para-sancao-10022021">judicializada</a>.
No último dia 29 de abril, no entanto, foi disparado o sinal de alerta com o advento do <a href="https://www.jota.info/stf/do-supremo/autonomia-do-bc-pgr-diz-que-vicios-formais-devem-ser-corrigidos-29042021">parecer da PGR pela inconstitucionalidade formal</a> da LC nº 179/2021, lançado na ADI nº 6.696, apresentada pelo Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) e pelo Partido dos Trabalhadores (PT).
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=Banner%20site&amp;utm_medium=Artigos&amp;utm_campaign=CTA_Poder_materias"><img class="size-medium wp-image-292717 aligncenter" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2021/01/jota-pro-poder.jpg" alt="" width="688" height="688" /></a>
Na petição inicial, os partidos políticos sustentam a ocorrência de vício de iniciativa insanável, sob o argumento de que a LC nº 179/2021 – ao tratar de matéria referida pelo art. 61, § 1º, inciso II, alíneas c e e, da CF – não poderia ter sido fruto de iniciativa parlamentar (o autor do PLP nº 19/2019 foi o senador Plínio Valério), daí supostamente resultaria sua nulidade in totum.
De acordo com a argumentação dos autores, o apensamento (ocorrido na Câmara dos Deputados) do PLP nº 112/2019, este sim de autoria do presidente da República (versando sobre a mesma matéria), ao PLP nº 19/2019 (que já tinha sido aprovado pelo Senado Federal e estava em tramitação na Câmara) não seria capaz de suprir o vício, que não seria passível de convalidação.
Na lógica da petição inicial da ADI nº 6.696, era para o PLP nº 19/2019 ter sido rejeitado na Câmara, de modo a permitir a votação do PLP nº 112/2019 de autoria do Poder Executivo que, em sendo aprovado pela Câmara, seguiria para apreciação do Senado, na condição de Casa revisora, atendendo-se ao art. 64 da CF.
Como sabido, não foi o que aconteceu, pois o PLP nº 112/2019 de iniciativa do Executivo restou prejudicado diante da aprovação do PLP nº 19/2019, que, como já tinha sido aprovado pelo Senado, seguiu imediatamente para a sanção.
Os autores ainda alegam que o entendimento que sustentam sobre o apensamento (que seria inconstitucional em relação aos projetos de iniciativa privativa) já teria sido objeto de duas questões de ordem na Câmara dos Deputados (a de nº 10430/1993 e nº 658/2006, ambas rejeitadas inicialmente pelo presidente, mas deferidas via recurso à CCJ).
A petição inicial da ADI nº 6.696 ainda avança argumentando supostas inconstitucionalidades materiais da LC nº 179/2021, mas sem interesse para o que se pretende tratar na coluna de hoje, concentrada na possibilidade regimental de “apensação” de proposições legislativas em caso de matérias análogas, conexas, idênticas ou correlatas para que tramitem em conjunto e se isso implica ou não a chamada iniciativa legislativa “por empréstimo”.
A apensação para tramitação conjunta é medida que atende à eficiência e economicidade do processo legislativo, além de permitir um maior grau de racionalidade das discussões parlamentares: se as diversas proposições sobre o mesmo assunto são “concentradas” (isto é, tramitam como se fossem uma só), oportuniza-se um debate mais organizado.
O instituto, quando aplicado às propostas de emenda à Constituição em tramitação na Câmara dos Deputados, ainda evita a formação de mais de uma comissão especial, cujo funcionamento simultâneo acarretaria sobreposição de trabalhos. Recorde-se que no Senado Federal a própria CCJ concentra as funções de análise da admissibilidade e do mérito das PECs (não sendo necessária a comissão especial como regra geral).
No Regimento Interno da Câmara dos Deputados – RICD, a previsão da tramitação conjunta de proposições figura nos arts. 142 e 143, ao passo que no Regimento Interno do Senado Federal – RISF, a disciplina está nos arts. 258 a 260, tendo em ambos sido estabelecidas regras de precedência para definir qual proposição encabeça e qual(is) fica(m) apensadas.
Tanto no art. 143, parágrafo único, do RICD, quanto no art. 162, § 1º, do RISF, está previsto que o regime especial de tramitação de uma proposição estende-se às demais que lhe estejam apensadas. Esse regramento de fato pode dar margem a algumas táticas parlamentares.
Por exemplo, se uma das proposições apensadas tramita em regime de urgência, esse regime será estendido automaticamente a todas as proposições. Da mesma forma, na hipótese de uma proposição sujeita a deliberação terminativa (isto é, cuja votação dispensa a competência do plenário) no âmbito das comissões ser apensada a outra sujeita ao plenário, a aprovação do requerimento de tramitação em conjunto tem o efeito de retirar o caráter terminativo, e ambas seguirão para o plenário.
Com essa tática, como se vê, pode-se alterar completamente o rumo da proposição, modificando, inclusive, o timing e a arena em que se dá o debate. Mas não foi o que aconteceu no caso da proposta que originou a LC nº 179/2021, cuja tramitação legislativa contou com os passos normais e necessários, sem interpretação casuística ou uso arbitrário de dispositivos regimentais.
Como o RICD não prevê um tratamento específico diverso, de fato pode acontecer de um projeto de lei de iniciativa privativa do Executivo ser apensado a outro do Senado que já estava em tramitação na Câmara (justamente o que houve na situação que resultou na LC nº 179/2021).
Daí vem a pergunta: nesse caso, se a Câmara aprova o projeto já votado Senado estará abrindo mão de seu poder de ser a Casa iniciadora e também de dar a última palavra sobre os projetos de iniciativa do Executivo, nos termos dos arts. 64 e 65 da CF?
Essa questão é o cerne da controvérsia objeto da ADI nº 6.696 e a resposta é um rotundo NÃO, na medida em que a norma regimental do art. 143, inciso II, alínea a, do RICD, que prevê a precedência da proposição do Senado sobre a da Câmara, é plenamente compatível com os arts. 64 e 65 da CF, sempre e quando a aprovação do projeto oriundo do Senado nessa situação não implique o retorno da tramitação para a Casa Alta, o que foi precisamente o que ocorreu no caso da LC nº 179/2021. É dizer, houve a necessária preponderância da Câmara enquanto Casa Baixa iniciadora dos projetos de iniciativa do Executivo.
Como visto, o PLP nº 19/2019 já tinha sido aprovado pelo Senado e, com a aprovação na Câmara, seguiu diretamente para a sanção, ou seja, não foi o Senado que encerrou a tramitação ou funcionou como última instância, de forma diversa do previsto constitucionalmente. Como se vê, não houve qualquer afronta ao processo legislativo bicameral, já que a tramitação passou pelas duas Casas Legislativas.
Por seu turno, tampouco há que se falar em vício de iniciativa, na medida em que esta foi efetivamente deflagrada pela autoridade competente ainda na fase deliberativa do processo legislativo, nos termos do PLP nº 112/2019 de autoria do presidente da República, perante a Câmara dos Deputados, nos exatos termos do art. 64 da CF. Nessa Casa Legislativa, o referido PLP simplesmente foi apensado ao PLP nº 19/2019.
<blockquote class="jota-article__eye">Como sabido, o respeito ao juízo político de conveniência e oportunidade por parte da autoridade competente para desencadear o processo legislativo não implica a obrigatoriedade de as Casas do Congresso Nacional aprovarem a matéria nos exatos termos em que lhe foi apresentada.</blockquote>
A CF não subtraiu o direito parlamentar de propor emendas a projetos de iniciativa reservada, tendo simplesmente colocado alguns limites a essa possibilidade, conforme os arts. 63 e 166, §§ 3º e 4º, da CF, para evitar o aumento de despesa.
A rigor, não existem limites constitucionais expressos que impeçam a apresentação de emendas parlamentares quanto ao mérito da proposta, inclusive para mudá-la substancialmente (a despeito dos eventuais problemas que isso poderia acarretar na prática).
O poder de iniciativa privativa não se confunde com o poder para emendar, daí que não seria possível limitar a atuação do Congresso Nacional a simplesmente aprovar ou rejeitar a proposta apresentada pelo Poder Executivo, sendo possível ainda emendá-la (embora se reconheça a existência de literatura minoritária em sentido contrário).
Seja como for, entende-se pela possibilidade de apresentação de emendas parlamentares, inclusive sob a forma de um substitutivo (art. 118 do RICD). Considerando essa lógica, poder-se-ia considerar que a aprovação do PLP nº 19/2019 pela Câmara equivale a uma emenda substitutiva ao PLP nº 112/2019, e não a uma rejeição deste último. E como esse “substitutivo” também foi aprovado pela Casa revisora, a ordem dos fatores não altera o produto.
Exigir que o Senado Federal se manifeste necessariamente depois da deliberação da Câmara dos Deputados com base em interpretação que combina os arts. 64 e 65 da CF (e na suposta inconstitucionalidade da apensação dos projetos de iniciativa do presidente da República) equivale a desconhecer como são celebrados os acordos políticos que viabilizam a aprovação das matérias nas Casas do Congresso Nacional.
Mesmo quando se segue a ordem normal de votação, se a Câmara aprova um texto e a matéria provoca desacordo no Senado, este só vota a proposição (naturalmente, com as modificações que pretende inserir) se obtiver o acordo político de que esse novo texto não será rejeitado pela Câmara. Do contrário, o Senado simplesmente o rejeita.
Tecnicamente, o assunto também pode ser tratado pela chamada iniciativa legislativa “por empréstimo”, pela qual se aproveita a iniciativa exercida por parte da autoridade competente para promover a deliberação parlamentar.
Nessas situações, resta afastado o vício de iniciativa quando: 1) diploma normativo de iniciativa parlamentar que reproduz textos de leis revogadas de iniciativa do Executivo; 2) que repete trechos de projetos de lei encaminhados pelo Executivo, mas por alguma razão ainda não apreciados pelo Congresso; ou 3) que seja compatível com o que dispõem a leis revogadas e/ou projetos de lei, sem alterar atribuições ou impor obrigações novas aos órgãos constituídos.
Tal iniciativa legislativa “por empréstimo” já foi chancelada pelo STF diversas vezes (ADIs nº 3137, 3198, 3263, 3518, 3535, 3585, 3600, 3788, 3814, que tinham por objeto o Estatuto do Desarmamento). A chave para o seu reconhecimento estaria na similitude entre os textos, no caso, a partir do cotejo entre o PLP nº 112/2019 e o PLP nº 19/2019. Mas será que o STF teria que se debruçar artigo por artigo? Não seria isso entrar em aspectos materiais?
Aqui, entende-se que o exame deve ser feito de modo amplo.
Como o conteúdo de ambos converge de forma geral, restaria afastada qualquer alegação de burla ou fraude à iniciativa legislativa, na medida em que a discussão no âmbito da Câmara dos Deputados somente foi possível (e constitucional) pela janela aberta pelo próprio presidente da República, autoridade competente para desencadear a discussão.
Por tudo o que vem sendo exposto, vê-se que incorre na falácia da falsa dicotomia o entendimento da PGR no seguinte trecho do parecer: “Então, de duas, uma: ou a Lei Complementar 179/2021 adveio de projeto de iniciativa parlamentar e é inconstitucional por violação das alíneas “c” e “e” do inciso II do § 1º do art. 61 da Constituição Federal, ou a lei, oriunda de projeto proposto pelo Presidente da República, é inconstitucional por não ter sido aprovada por ambas as casas do Congresso Nacional (CF, arts. 64 a 66). Por conseguinte, seja por vício de iniciativa, seja por afronta ao processo legislativo bicameral, a Lei Complementar 179/2021 há de ser declarada formalmente inconstitucional.” (p. 27).
Na verdade, não há nem uma nem outra inconstitucionalidade. Explique-se.
O art. 143, inciso II, alínea a, do RICD, que prevê a precedência da proposição do Senado sobre a da Câmara, permitiu que se estivesse juridicamente votando o projeto proposto pelo Executivo, com a Câmara funcionando como Casa iniciadora, o Senado como Casa revisora.
Com isso, houve aprovação válida pelas duas Casas do Congresso Nacional, em conformidade com os arts. 64 e 65 da CF, porque a “apensação” de proposições legislativas para tramitação conjunta conta com previsão expressa nos regimentos internos (resoluções aprovadas pelas Casas Legislativas, com status de atos normativos primários, pelo art. 59, inciso VII, da CF) e a chamada iniciativa legislativa “por empréstimo” já teve sua constitucionalidade reconhecida pelo STF.
Ora, viu-se que o Senado se manifestou sobre projeto (o PLP nº 19/2019) materialmente compatível com o do presidente da República. Se o PLP nº 112/2019, de iniciativa deste último, restou prejudicado pela Câmara (em razão da aprovação do PLP nº 19/2019, por aplicação do art. 163, inciso III, do RICD), não faria sentido que seguisse para o Senado.
E como a Câmara aprovou projeto que já contava com a aprovação do Senado, sim, que houve manifestação deste último e o retorno da tramitação à Casa Alta é que implicaria inconstitucionalidade (dada a necessidade de “prevalência” da vontade da Câmara na qualidade de Casa iniciadora). Então, correta a remessa à sanção.
Assim, é equivocado o argumento do parecer da PGR de que o vício de inconstitucionalidade da LC nº 179/2021 estaria em “o Senado Federal não ter deliberado sobre o projeto de iniciativa do Presidente da República” (p. 25).
No caso concreto, houve a manifestação conjunta de vontades da Presidência da República, da Câmara dos Deputados e do Senado Federal na fase deliberativa do processo legislativo. A norma votada no projeto de lei, que figurava nas proposições apensadas, foi a mesma nesses 3 órgãos.
Se é assim, não há diferença na ordem neste caso, inexistindo vício de inconstitucionalidade decorrente da aplicação dos institutos da ‘apensação’ para tramitação conjunta e da iniciativa legislativa ‘por empréstimo’ ao mesmo tempo.
Convém recordar que o próprio STF já reconheceu que o simples fato de o projeto ter sido emendado não é o que enseja o retorno do projeto à Casa iniciadora. Nas palavras no ministro Nelson Jobim na ADC nº 3: “Só retornará se, e somente se, a emenda tenha produzido modificação de sentido na proposição jurídica. Ou seja, se a emenda produzir proposição jurídica diversa da proposição emendada. Tal ocorrerá quando a modificação produzir alterações em qualquer um dos âmbitos de aplicação do texto emendado: material, pessoal, temporal ou espacial. Não basta a simples modificação do enunciado pela qual se expressa a proposição jurídica”.
Tal entendimento, aplicado por analogia ao caso que originou a LC nº 179/2021 conduziria à desnecessidade de retorno do projeto de lei ao Senado, justamente como ocorreu no caso concreto. No entanto, ad argumentandum, se a Câmara tivesse enviado novamente ao Senado, após a análise da Casa Alta, a tramitação deveria ter mais uma vez voltado à Câmara dos Deputados, pois a vontade desta sempre terá prevalência na qualidade de Casa iniciadora dos projetos de lei do Executivo.
Na prática, a tramitação hipotética acima (assim como desejada na petição inicial da ADI nº 6.696) equivale a tornar sem fim o processo legislativo, em intermináveis idas e vindas. Pretensão semelhante já foi rejeitada pelo STF, valendo a leitura da discussão na ADI nº 2.182, em especial a medida cautelar, quando a Corte decidiu que rejeição pela Casa iniciadora de partes de substitutivo aprovado na Casa revisora não obriga nova devolução.
Essa é mais uma discussão em que se está diante de tentativa de transplantar a racionalidade do processo judicial para o processo legislativo. Em colunas passadas, por exemplo <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/controle-de-constitucionalidade-qualidade-deliberacao-legislativa-14102020">aqui</a>, <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/direito-parlamentar-stf-20012021?amp">aqui</a> e <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/o-que-e-o-devido-processo-legislativo-17022021">aqui</a>, já se criticou a tentativa de impingir uma excessiva rigidez à marcha legislativa, com apego a tecnicismos procedimentais que desconsideram a natureza política da formação da vontade legislativa, e servem muito mais como mero pretexto para que os vencidos no debate político reabram a discussão na esfera judicial. Tomara que a decisão a ser tomada na ADI nº 6.696 não caia nessa armadilha, decidindo contrariamente à CF, cuja ratio foi justamente simplificar o processo legislativo para permitir que este reflita a vontade majoritária dos representantes do povo.
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Banco Central

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JOTA

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