Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

Existe algum dever dos Parlamentos em colaborar com a governabilidade? A pergunta pode soar estranha no país do presidencialismo de coalizão, em que o presidente precisa negociar o apoio dos parlamentares ao governo a cada votação e cujo fracasso implica nas chamadas "pautas-bomba", com a aprovação de projetos que aumentam o gasto público.
Tradicionalmente, o toma-lá-dá-cá passa pela indicação de cargos e liberação de emendas orçamentárias; no passado já chegou a envolver a compra dos votos dos parlamentares de forma ilícita, na prática conhecida por “mensalão”; e até hoje tal dinâmica continua recebendo críticas, inclusive pela forma que tomou quanto às <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/emendas-de-relator-nao-ha-pratica-espuria-ou-inconstitucional-09112021">emendas identificadas como RP-9</a>.
Do ponto de vista institucional, o tradicional diagnóstico da realidade brasileira a partir da Constituição de 1988 aponta para a existência de amplos poderes por parte do presidente da República para implementar sua agenda de governo. Nesse sentido, <a href="https://www.scielo.br/j/ln/a/7P5HPND88kMJCYSmX3hgrZr/?format=pdf&amp;lang=pt">Fernando Limongi e Argelina Figueiredo</a>, por exemplo, chegam a sustentar uma preponderância do Executivo sobre o Congresso.
Entre os instrumentos de que dispõe o presidente brasileiro, no entanto, em termos de força (e eficácia), nada se compara ao expediente do art. 49.3 da Constituição francesa, que força um compromisso de responsabilidade de lado a lado, muito peculiar do sistema francês, que, recorde-se, adota o semipresidencialismo. Lá, o Executivo é dual, composto por um presidente e um primeiro-ministro, que funciona como chefe de governo (ladeado por um conselho de ministros).
Com a invocação do <a href="https://www.conseil-constitutionnel.fr/le-bloc-de-constitutionnalite/texte-integral-de-la-constitution-du-4-octobre-1958-en-vigueur">art. 49.3 da Constituição francesa</a>, o primeiro-ministro pode suprimir o debate parlamentar de determinados projetos de lei, procedendo à sua aprovação automática, independentemente de votação, no prazo de 24 horas, exceto se for aprovada, pela maioria dos membros da Assembleia Nacional, uma moção de censura que tenha sido subscrita por pelo menos um décimo dos parlamentares (o equivalente a 58 assinaturas).
Então, se nenhuma moção de censura for apresentada, o texto é adotado. Em sendo apresentada a moção de censura nos moldes indicados, abre-se o prazo de 48 horas para o debate da moção. A votação não pode ocorrer antes do decurso desse prazo. Se for aprovada a moção, o primeiro-ministro deve apresentar sua renúncia ao presidente da República. Se rejeitada, o projeto ou proposta do governo é tido como aprovado.
Para submeter a responsabilidade do governo perante a Assembleia Nacional, o primeiro-ministro precisa do aval do conselho de ministros, porque a responsabilidade é solidária. Além disso, de fato, a medida é drástica e impopular: na prática, é quase a imposição de uma lei ao próprio Parlamento, pois impede a apresentação de emendas parlamentares e põe fim às discussões legislativas. Por isso, para os críticos, o art. 49.3 é antidemocrático.
Ainda assim, desde 1958 (quando entrou em vigor a atual Constituição francesa), o expediente constitucional já foi usado em 87 ocasiões. Quase todos os governos recorreram ao dispositivo. Na última vez, em 2020, o art. 49.3 foi aplicado após a oposição apresentar <a href="https://www.lemonde.fr/politique/article/2020/02/29/reforme-des-retraites-le-gouvernement-annonce-recourir-a-l-article-49-3-pour-faire-adopter-son-projet_6031362_823448.html">mais de 40 mil emendas</a> (exatamente 41.888) para obstruir a deliberação da reforma previdenciária. É para esse tipo de bloqueio institucional que o dispositivo tem servido, sua introdução contorna a falta de uma maioria parlamentar sólida.
Na redação originária de 1958, a aplicação do art. 49.3 era possível em relação a qualquer matéria e por quantas vezes o governo quisesse. Na reforma constitucional de 23 de julho de 2008, restringiu-se o alcance do art. 49.3 aos projetos de lei de finanças ou de previdência social e limitou-se sua invocação a uma vez por sessão legislativa.
Como se vê, com o art. 49.3 da Constituição francesa, conferiu-se ao governo uma medida extrema e poderosa para veicular seu programa político.
Um dos autores da Constituição francesa, <a href="https://mjp.univ-perp.fr/textes/debre1958.htm">Michel Debré, justificou</a> a disposição excepcional em razão da experiência naquela época (em referência ao processo decisório do ordenamento anterior, a chamada Quarta República, inaugurada com a Constituição de 1946). Em sua opinião, viu-se a necessidade de garantir no Legislativo, apesar das manobras parlamentares obstrutivas, a adoção das medidas indispensáveis ao governo.
O espírito é o que foi bem captado pelo <a href="https://www.lemonde.fr/idees/article/2020/03/03/le-mauvais-usage-de-l-article-49-3-de-la-constitution_6031659_3232.html">editorial do Le Monde</a>: “A Assembleia Nacional não pode bloquear o funcionamento das instituições sem arriscar ser dissolvida”.
É claro que essa ferramenta não deveria ser banalizada, ao menos isso não seria algo desejável. A previsão de um mecanismo de “checks and balances” como o art. 49.3 da Constituição francesa deveria funcionar mais ou menos como a “morte cruzada” do Equador já comentada em <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/a-morte-cruzada-do-executivo-e-do-legislativo-03022021">coluna passada</a>, e servir mais para dissuadir do que propriamente para se utilizar.
Trata-se de um chamado para que o Poder Legislativo exerça seu papel de orientar politicamente as ações do Estado no sentido da realização de fins, metas e valores importantes para a sociedade. O processo legislativo (e o Parlamento, de modo geral) não pode ser um palco para o puro "filibusterismo" ou a permanente utilização de <a href="https://www.academia.edu/49088957/13_TÁTICAS_PARLAMENTARES_PARA_APROVAÇÃO_DAS_LEIS">táticas parlamentares obstrucionistas</a>.
Por mais que já seja lugar comum a ideia de Jeremy Waldron de que os desacordos são vitais em uma democracia e que as legislaturas tenham mais capacidade institucional para lidar com esse tipo de conflito, a prática de uma obstrução ilimitada ou rotineira pode se tornar inconstitucional. A ideia de que existem limites à obstrução parlamentar já tinha sido colocada <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/as-licoes-da-sabatina-de-andre-mendonca-08122021">aqui</a>.
Neste sentido, seria possível atribuir aos Parlamentos uma “função de governabilidade”, isto é, de contribuir para que sejam tomadas decisões que concretizem e desenvolvam a Constituição, de colaborar, de forma minimamente proativa, para o aperfeiçoamento das propostas, sem simplesmente travar as negociações.
Não se afigura legítimo aos Parlamentos o comportamento institucional de paralisia decisória. A fragmentação não é justificativa para que o Legislativo deixe de proceder à orientação política do governo, a partir da determinação dos objetivos prioritários para o país e da discussão dos instrumentos mais adequados para convertê-los em realidade, harmonizando os interesses das maiorias e das minorias.
Assim entendida, a função de governabilidade dos Parlamentos não é contraditória com a tradicional função de controle político exercida sobre os governos. Na verdade, ambas as funções (de governabilidade e de controle parlamentar) estão conectadas e se complementam.
Longe de relegar ao Parlamento a função de mero “carimbador” das propostas encaminhadas pelo Poder Executivo, a tarefa reclamada consiste na típica atividade política de proporcionar a participação dos partidos políticos na construção das decisões, ou seja, uma atuação propositiva, voltada para superar os impasses.
Para que o ideal normativo da democracia deliberativa possa funcionar, é preciso instituições que deem um “empurrãozinho” para destravar a pauta de debates. Bastaria a ameaça de um “tratoraço”. No caso do Brasil, no entanto, não existem tais mecanismos institucionais, nem nada sequer parecido ao art. 49.3 da Constituição francesa.
Olhando para a realidade brasileira, fica a impressão de que a Constituição de 1988, na raiz da preocupação com o fechamento do Congresso Nacional no regime anterior, quis mais “fortalecê-lo” do que “enquadrá-lo”. Basta uma leitura das atribuições do Congresso Nacional, notadamente os arts. 48 e 49 da Constituição Federal, para ver que não há “compromissos” voltados para a criação de boas relações entre o Executivo e o Legislativo.
A Constituição não trouxe quaisquer instrumentos voltados para chamar o Parlamento à responsabilidade nas situações em que as medidas consideradas importantes para o governo ficam dormitando “nas gavetas” do Congresso Nacional. Nessa situação, o presidente fica refém, não existe nada que o jurídico possa fazer e resolver essa equação de engenharia política e institucional não é simples. Existe o poder de agenda do Legislativo, mas até mesmo esse poder encontra limites.
Independentemente do governo, convém que o Congresso Nacional comece, quanto antes, a discutir os objetivos permanentes do país (como a manutenção da integridade territorial, soberania, inclusive energética e alimentar, independência, etc.) e circunstanciais (voltados para atender às demandas mais urgentes à maioria da população, que assim sinalizou ao eleger determinado partido ou candidato com seu programa de governo). Assim se previne o pior e se superam crises político-institucionais.

Plenário da Câmara dos Deputados. Crédito: Antonio Cruz/Agência Brasil

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JOTA

O art. 49.3 da Constituição francesa e a garantia da aprovação das leis essenciais ao governo

Supressão do debate parlamentar como instrumento de &#8216;checks and balances&#8217;

Supressão do debate parlamentar como instrumento de 'checks and balances'

O art. 49.3 da Constituição francesa e a garantia da aprovação das leis essenciais ao governo; no caso do Brasil, não há nada parecido