Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

Mateus Fernandes Vilela Lima

Nos termos do art. 52, inciso X, da Constituição, compete privativamente ao <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/senado-federal">Senado Federal</a> suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/stf">STF</a>. A referida competência constitucional foi disciplinada internamente nos arts. 386 e seguintes do Regimento Interno do Senado Federal (RISF).
Em síntese, restou estabelecido que, recebida a comunicação de que foi proferida decisão definitiva pelo STF declarando a inconstitucionalidade total ou parcial de lei, esta deve ser lida em plenário e, na sequência, encaminhada à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ), para a formulação de projeto de resolução suspendendo a execução da lei, no todo ou em parte.
Tradicionalmente, a suspensão senatorial foi entendida como ato político-jurídico que empresta eficácia erga omnes às decisões do STF no controle concreto. O dispositivo constitucional concretiza o papel do Senado Federal no controle de constitucionalidade difuso no sentido de evitar os efeitos perversos decorrentes do limite inter partes das decisões desse controle, impedindo, a uma só vez, a multiplicidade de processos e o risco de disparidade de decisões sobre a mesma matéria.
É por isso que, embora haja discricionariedade política quanto ao juízo de conveniência e oportunidade sobre suspender ou não a lei declarada inconstitucional, não cabe ao Senado Federal entrar no mérito da decisão judicial proferida pelo STF, desfazendo-a, interpretando-a, discordando dela ou restringindo o seu alcance.
Além disso, não cabe retratação, invalidação ou revogação da resolução que suspendeu lei declarada inconstitucional, de modo que a edição da resolução exaure definitivamente a competência senatorial em tela em relação à norma, retirando a sua vigência.
Não há notícias de mecanismos semelhantes no direito comparado. O mais próximo é o art. 281, item 3, da Constituição portuguesa de 1976, ainda em vigor, pelo qual o Tribunal Constitucional aprecia e declara, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de qualquer norma, desde que tenha sido por ele assim considerada em três casos concretos.
Criação brasileira, tal competência senatorial foi introduzia pela primeira vez na Constituição de 1934 (art. 91, inciso IV: “Compete ao Senado Federal suspender a execução, no todo ou em parte, de qualquer lei ou ato, deliberação ou regulamento, quando hajam sido declarados inconstitucionais pelo Poder Judiciário”).
Sob a égide da Constituição de 1946, a atribuição foi delineada no art. 64, pelo qual “incumbe ao Senado Federal suspender a execução, no todo ou em parte, de lei ou decreto declarados inconstitucionais por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal”. A mesma redação foi repetida na Constituição de 1967, art. 45, inciso IV, e na EC nº 1/69, no art. 42, inciso VII.
Em decisões editadas ainda antes da Constituição de 1988 (por exemplo, o <a href="http://stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?numero=16519&amp;classe=MS">MS nº 16.519</a>), o STF já reconheceu a função dessa participação senatorial como ato político cujo propósito é o de ampliar os efeitos da decisão judicial. Portanto, a suspensão não traduz função jurisdicional, mas tem a finalidade de complementá-la e, embora tenha limites, não chega a converter o Senado Federal em “mero cartório de registro” das decisões de inconstitucionalidade do STF.
Quanto a esse ponto, inclusive, deve-se registrar que não prosperou o posicionamento no sentido de que a competência senatorial se resumiria a “dar publicidade” às decisões do STF. Por ocasião do julgamento da <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&amp;docID=630101">Reclamação nº 4.335</a>, quando se discutiu longamente sobre a competência do art. 52, inciso X, da CF, o ministro Gilmar Mendes, seguido pelo ministro Eros Grau, chegou a defender que a suspensão senatorial teria passado por uma mutação constitucional, estaria ultrapassada e deveria ser reinterpretada.
No entanto, o fato é que tal fundamentação não se sagrou vencedora, pois não foi acolhida pelos ministros Sepúlveda Pertence, Joaquim Barbosa, Ricardo Lewandowski e Marco Aurélio, os quatro que votaram para que a reclamação sequer fosse conhecida. E, mesmo entre os demais que votaram pela procedência do pedido (Teori Zavascki, Roberto Barroso, Rosa Weber e Celso de Mello), fizeram-no com base em fundamentação diversa da mutação, a qual, portanto, não fez parte do resultado final do julgamento, e sequer consta de sua ementa, resultando digressão a título de mero obiter dictum.
A mesma conclusão vale para os debates travados por ocasião do julgamento das <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=749020501">ADIs nº 3.406 e nº 3.470</a>, as quais tinham por objeto normas sobre o amianto, não a competência do art. 52, inciso X, da CF, a despeito de novamente ter sido sustentada em obiter dictum a necessidade de uma releitura desse dispositivo constitucional.
Na verdade, tal discussão só surgiu porque, durante o julgamento das ADIs nº 3.406 e nº 3.470 – ou seja, atenção, no âmbito do controle concentrado, em ações que tinham por objeto a Lei nº 3.579/2001 do estado do Rio de Janeiro –, declarou-se, incidentalmente, a inconstitucionalidade do art. 2º da <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9055.htm">Lei federal nº 9.055/1995</a>, que não era objeto dessas ADIs, com efeito vinculante e erga omnes, como questão prejudicial. Ou seja, a expansão dos efeitos dessa declaração incidental se deu no controle concentrado e abstrato.
Então, repita-se, pela importância desse ponto: a mutação constitucional do art. 52, inciso X, da CF, não foi formalmente votada nas ADIs nº 3.406 e nº 3.470, e sequer tinha sido levantada como questão de ordem. A tese da mutação, mais uma vez, deixou de fazer parte do resultado final desse julgamento, não consta da sua ementa, sendo só um obiter dictum.
Especificamente dessa última vez em que o tema foi debatido, o advento do Código de Processo Civil (CPC) de 2015 ganhou papel importante na discussão. Em primeiro lugar, pelo art. 535, § 5º, do CPC, que estabeleceu a inexigibilidade de obrigação reconhecida em título executivo judicial fundado em lei ou ato normativo considerado inconstitucional pelo STF, ou fundado em aplicação ou interpretação da lei ou do ato normativo tido pelo STF como incompatível com a CF, em controle de constitucionalidade concentrado ou difuso. Esse dispositivo teria concedido um efeito expansivo às decisões do controle difuso, isso é fato.
Em segundo lugar, pelo art. 927 do CPC, que determinou a vinculação dos juízes e tribunais à lista de pronunciamentos do STF especificados, os chamados “precedentes qualificados”. Tais dispositivos teriam cumprido a função de “abstrativizar” o controle difuso. Não se nega essa questão.
Ocorre que uma leitura atenta do rol dessas decisões vinculantes do art. 927 do CPC revela o dispositivo como insuficiente para conferir eficácia erga omnes às decisões do controle difuso e mesmo o efeito vinculante dado só alcança o Poder Judiciário, mas não a administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.
Ou seja, a menos que tenham sido parte no respectivo processo judicial, as decisões no controle difuso de constitucionalidade não alcançam o Poder Executivo e as funções executivas atípicas dos outros poderes.
Como sabido, só o controle concentrado e as súmulas vinculantes gozam dessa extensão, nos termos do art. 102, § 2º, e art. 103-A, caput, da CF. É dizer, não se deve confundir a eficácia contra todos das decisões do STF com a força expansiva que o CPC deu às decisões da Corte no controle difuso.
Assim, os interessados na aplicação dos entendimentos emanados no âmbito do controle difuso terão que continuar ajuizando ações, pois o processo judicial é condição para a aplicação do art. 927 do CPC. Só esse dado já justifica a manutenção do interesse da competência do Senado Federal para suspender as leis nessa situação, por razões de economia processual, evitando que novas ações judiciais sejam ajuizadas.
De fato, bem entendido o referido art. 927 do CPC, o dispositivo legal apenas determina a obrigatoriedade da decisão do STF para os demais processos judiciais, isto é, a vinculação dos demais magistrados das instâncias inferiores à conclusão quanto à inconstitucionalidade do ato normativo, mas, a rigor, não se retira a norma do ordenamento jurídico, que ainda continua vigente com a respectiva presunção de constitucionalidade que lhe é inerente no âmbito administrativo e extrajudicial.
Então, por mais essa razão, justifica-se o interesse em abstrato na suspensão da lei, nos moldes do art. 52, inciso X, da CF, isto é, para que se retire a vigência da lei do ordenamento jurídico. Inclusive por paralelismo com o efeito repristinatório próprio da declaração de inconstitucionalidade no controle abstrato, entende-se que a resolução senatorial no controle difuso também teria eficácia retroativa, operando com efeitos ex tunc, por ser mais que uma simples revogação da lei (ressalte-se, entretanto, que este ponto não é pacífico na doutrina, havendo quem defenda a produção de efeitos ex nunc).
Vale registrar, ainda, que continua existindo a obrigação de o STF enviar as decisões definitivas do controle difuso para o Senado Federal, nos termos do art. 178 do <a href="https://www.stf.jus.br/arquivo/cms/legislacaoRegimentoInterno/anexo/RISTF.pdf">Regimento Interno do STF (RISTF)</a>. Inclusive, observa-se que há comunicações não só de “leis”, mas também outros atos normativos, pelo que a suspensão senatorial tem sido alargada para alcançá-los, como nos exemplos das Resoluções SF nº 4/2012, 4/2010, 6/2008, 5/2007, entre outras.
Explicada a permanência da utilidade da suspensão a que se refere o art. 52, inciso X, da CF, cabe observar que essa competência senatorial para suspender leis declaradas inconstitucionais, no todo ou em parte, por decisão definitiva do STF tem caráter nacional (e não meramente federal), alcançando a possibilidade de suspensão de leis estaduais, municipais ou distritais.
Inclusive, deve-se registrar que há resoluções aprovadas pelo plenário do Senado Federal no exercício dessa competência tendo por objeto, precisamente, leis não federais (por exemplo, Resoluções SF nº 16/2017, 2/2012, 3/2012, 43/2010, 37/2009, 7/2008, 26/2008, 2/2007, etc.). Além disso, o próprio STF já reconheceu que a competência senatorial pode ter por objeto leis não federais, como ocorreu na <a href="http://stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?numero=3929&amp;classe=ADI-MC">medida cautelar da ADI nº 3.929</a>.
Nesse julgado, a decisão suspendeu parcialmente a Resolução SF nº 7/2007 do Senado Federal, especificamente nos trechos em que fazia referência a determinados artigos das Leis paulistas nº 7.003/1990 e nº 7.646/1991, os quais não guardavam relação com a Lei nº 6.556/1989. As três leis referidas foram editadas de forma sucessiva e declaradas inconstitucionais no âmbito do controle difuso, mas as duas leis mais recentes continham dispositivos não expressamente declarados inconstitucionais (os arts. 6º e 7º).
O erro do Senado Federal plasmado na Resolução SF nº 7/2007 partiu da comunicação equivocada do próprio STF, que encaminhou ofício desconsiderando o julgado em sede de embargos de declaração, com efeitos modificativos, que excluíra alguns artigos da declaração de inconstitucionalidade, conforme a explicação que figura à página 10 do voto da ministra Ellen Gracie (equivalente à página 66 do processo).
Embora o ponto não tenha sido expressamente debatido por ocasião do julgamento, ainda assim, pode-se dizer que restou reconhecida, nem que seja implicitamente, a possibilidade de suspensão senatorial de leis não federais, já que Resolução SF nº 7/2007 – contestada na referida ADI nº 3.929 – tinha por objeto leis do estado de São Paulo, o que evidencia a constitucionalidade da interpretação legislativa dada ao alcance do art. 52, inciso X, da CF, de forma a abranger, também, leis estaduais, municipais ou distritais.
É isso o que importa evidenciar: a chancela jurisprudencial a essa possibilidade, sem prejuízo da discricionariedade senatorial quanto à conveniência e oportunidade diante do caso concreto.
Como indicado acima, só as circunstâncias do caso concreto ensejarão os elementos para o exercício dessa competência em cada hipótese, dado que o Senado Federal não está obrigado a suspender a lei em todos os casos, tendo discricionariedade nessa decisão. Dado que a suspensão prevista no art. 52, inciso X, da CF, é ato político-jurídico, de seu eventual não exercício não se pode extrair que o Senado Federal esteja compactuando com inconstitucionalidades. O não exercício de uma competência constitucional (ou seu uso parcimonioso, como é o caso) não lhe retira o caráter privativo, indelegável, incaducável, inalterável, irrenunciável e facultativo.
Trata-se, simplesmente, de um juízo em favor da manutenção dos efeitos inter partes da decisão do STF, o que não pode ser confundido com uma rejeição do entendimento da Corte, pois, também como assinalado, o ato senatorial não entra no mérito da conclusão judicial. A decisão senatorial limita-se à oportunidade e conveniência de estender os efeitos do pronunciamento judicial para torná-lo erga omnes ou conservá-lo no âmbito particular dos casos concretos.
Todo esse percurso revela a falácia da falsa dicotomia presente no argumento em prol da mutação constitucional da suspensão senatorial, ante seu suposto esvaziamento com o advento do CPC de 2015. Na verdade, as novidades legislativas em favor da expansão dos efeitos do controle difuso não excluem, nem retiram o valor ou o alcance do art. 52, inciso X, da CF, que, então, sobrevive.

Plenário do Senado Federal / Crédito: Fabio Rodrigues Pozzebom / Agência Brasil

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JOTA

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