Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

No último dia 2 de julho, como noticiado <a href="https://www.jota.info/stf/do-supremo/morre-jose-paulo-sepulveda-pertence-02072023">aqui</a>, morreu o ex-ministro do STF <a href="https://portal.stf.jus.br/ministro/presidente.asp?periodo=stf&amp;id=27">Sepúlveda Pertence</a>. Foi um dos ministros mais importantes da corte. Com mente afiada, foi responsável por diversos entendimentos jurisprudenciais importantes, alguns já citados em colunas passadas desta Defensor Legis. A trajetória pessoal e profissional do ministro foi objeto de reconstrução <a href="https://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/13672/História%20Oral%20do%20Supremo%20-%20Volume%2003%20-%20Sepúlveda%20Pertence.pdf">aqui</a>.
A melhor maneira de prestar uma singela homenagem seria resgatar a memória jurisprudencial do ministro Sepúlveda Pertence sobre temas relacionados ao Poder Legislativo. Por exemplo, a <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&amp;docID=363288">ADI 3.046</a>, na qual restou assentado que o poder de fiscalização legislativa da ação administrativa do Poder Executivo é outorgado aos órgãos coletivos de cada Casa do Congresso Nacional, no plano federal, e da Assembleia Legislativa, no dos estados; e nunca aos seus membros individualmente.
Ou o <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&amp;docID=85974">MS 23.480</a>, em que se reconheceu a incompetência de CPI para decretar a indisponibilidade de bens de particular, porquanto não é medida de instrução, mas provimento cautelar de eventual sentença futura, indo além dos poderes conferidos no art. 58, § 3º, da CF. Fez-se um levantamento de diversos outros casos, mas a tarefa de compilá-los exigiria mais espaço do que se dispõe aqui.
Então, em substituição, e considerando que em todo caso seria necessário começar por um importante parecer dado por ele quando ainda ocupava o cargo de procurador-geral da República sobre a (in)constitucionalidade do voto de liderança, dedica-se a coluna de hoje a resgatar essa discussão.
A recordação é oportuna, pois aqui já se tratou da <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/a-votacao-secreta-nas-deliberacoes-do-poder-legislativo-09122020">sistemática de votação</a>, mas não sobre essa que é uma das mais importantes práticas na rotina parlamentar: a atribuição de um peso maior, proporcional ao partido ou à bancada liderada, à manifestação dos líderes. Aos parlamentares dissidentes, permite-se tão somente a declaração do voto para registro em ata sem alterar o resultado.
Convém, então, reconstruir o caso concreto.
O MS 20.499 foi impetrado em 1985 pelo então deputado Norton Macedo Correia, que pretendia ver assegurado o direito de ser computado o seu voto, sempre que presente na sessão de deliberação.
Isso porque à luz da previsão do art. 176 do então vigente Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD), de 1972, estava previsto que: “A manifestação dos líderes representará o voto de seus liderados, permitida a declaração de voto”. Ou seja, o voto do líder é computado como o de toda a bancada.
Para o parlamentar impetrante, o dispositivo regimental violaria a Constituição então vigente (de 1967, com redação dada pela EC 1/1969), cujo art. 31 previa: “Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Câmara serão tomadas por maioria de votos, presente a maioria de seus membros”. Ou seja, o RICD afrontaria a previsão constitucional de que as decisões devem ser tomadas pela maioria e em observância do quórum.
Ao opinar sobre o instituto do voto de liderança, o então PGR Sepúlveda Pertence se pronunciou pela inconstitucionalidade do instituto, argumentando que se tratava de instrumento autoritário para esvaziar o conteúdo real do mandato legislativo dos congressistas e, consequentemente, o poder do Congresso Nacional.
Em parecer elogiado como “erudito” e “excelente” pelo então relator o caso, o ministro Aldir Passarinho, Sepúlveda Pertence registrou que “voto de liderança faz, dos líderes, mandatários de seus liderados, independentemente ou mesmo contra a vontade deles”. Avançou, ainda, para registrar o seguinte:
<blockquote class="jota-article__citation">“41. Não obstante, é inegável que o voto de liderança é um instrumento de excepcional eficácia para vencer o problema do absenteísmo nas sessões plenárias do Legislativo. Como o problema não é novo, nem é brasileiro, mas, ao contrário, de há muito preocupa parlamentos de todo o mundo, a repulsa ao mecanismo estabelecido entre nós constitui um indício eloquente da sua incompatibilidade com os princípios cardeais, que regem o instituto do mandato legislativo. 42. Na França, durante muito tempo, o absenteísmo parlamentar justificou, apesar da veemente crítica doutrinária (cf. Duguit, Traité de Droit Constitutional, 1924, t. 4º/361 e ss.; Esmein, La République Française, 1909, p. 885 e ss.), o chamado voto por procuração, eufemismo que denominava a prática de um deputado confiar a outro as cédulas que lhe permitiam votar, em sua ausência, como se estivesse presente. [...] 44. De qualquer modo, o que importa assinalar é que, ao contrário do voto de liderança, a prática francesa do voto por procuração nem dispensava um ato de vontade do deputado ausente – na entrega ao colega dos seus boletins nominais – nem o inibia do voto pessoal, se presente à sessão.”<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a></blockquote>
Como explicado em <a href="https://www.academia.edu/49088957/13_TÁTICAS_PARLAMENTARES_PARA_APROVAÇÃO_DAS_LEIS">outra ocasião</a>, são dois os principais problemas do voto de liderança, de acordo com o raciocínio de Sepúlveda Pertence: 1) viola o princípio democrático (one man, one vote), pelo qual se deve assignar a todos os votos igual valor, ou seja, os votos de uns não podem valer mais que os votos de outros (como já explicado <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/inicio-da-legislatura-no-congresso-nacional-e-na-alesp-29032023">aqui</a>); e 2) anula o efeito prático uma eventual dissidência individual do parlamentar pelo simples fato de ele pertencer a um grupo parlamentar.
A citação do direito comparado no fragmento acima é indicativo importante em termos de tendência do direito parlamentar: com a abolição do voto por procuração do sistema francês, é de se considerar a pessoalidade ou personalidade do voto parlamentar como princípio geral, até mesmo porque os parlamentares recebem o mandato diretamente dos eleitores, sendo o seu exercício pessoal e intransferível.
Nas brilhantes palavras de Sepúlveda Pertence: “56. O voto de liderança importa na criação, por força de norma regimental, de uma representação sem mandato: o líder representa todos os deputados do seu Partido, independentemente da vontade deles, desnecessária para constituir o mandatário e – o que é mais assustador – impotente para destituí-lo, no caso concreto, do poder de voto plural”.
A despeito das considerações lavradas no parecer do PGR Pertence, o <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&amp;docID=85181">MS 20.499</a> acabou sendo julgado prejudicado em 1987, por perda superveniente de legitimidade ad causam ativa, pois o parlamentar impetrante não foi reeleito, precisamente em aplicação da jurisprudência já criticada <a href="https://revista.anpal.org.br/wp-content/uploads/2022/02/Artigo_07_Roberta_Simoes_Nascimento.pdf">aqui</a>.
Nada obstante, é curioso notar que o atual RICD (de 1989) suprimiu a menção expressa ao voto de liderança. Atualmente, eis o que consta da redação do art. 180, § 7º: “O voto do Deputado, mesmo que contrarie o da respectiva representação ou sua Liderança, será acolhido para todos os efeitos”. Mas, na prática, a previsão não costumava ser observada e o voto de liderança, incorporado aos usos e costumes parlamentares, continuou sendo aplicado.
Até que, em 15 de junho de 2005, o então deputado José Thomaz Nonô (PFL-AL) formulou a Questão de Ordem 572/2005 a respeito da aplicação do referido dispositivo regimental por ocasião da sistemática de votação simbólica. (Como sabido, o processo de votação simbólica consiste em os parlamentares se manifestarem “fisicamente”: ao anunciar a votação, o presidente convida os parlamentares a favor da matéria a permanecerem sentados, de modo que os que se posicionam contrariamente devem levantar o braço. É a forma mais comum de votação.)
O autor da questão de ordem sustentou que a prática que vinha sendo adotada – de proclamar o resultado tão somente com o encaminhamento dos líderes – seria antirregimental. Argumentou que o correto seria consultar como os deputados presentes se manifestam, pois “a ditadura militar já acabou há muito tempo e a ditadura dos Líderes jamais deveria ser instaurada” e que “o deputado é soberano e pode expressar seu voto falando, levantando a mão ou permanecendo como está.”.
Em resposta, o então presidente da Câmara dos Deputados, o deputado Severino Cavalcanti (PPB-PE) entendeu ser aplicável o disposto no art. 185 do RICD, pelo qual “Pelo processo simbólico, que será utilizado na votação das proposições em geral, o Presidente, ao anunciar a votação de qualquer matéria, convidará os Deputados a favor a permanecerem sentados e proclamará o resultado manifesto dos votos”.
Dessa forma, a questão de ordem foi acolhida para estatuir que o procedimento a ser observado na proclamação do resultado das votações simbólicas é a manifestação pessoal dos deputados presentes em plenário no momento da votação, e não a orientação das bancadas. Assim, já não seria aceitável uma deliberação com a manifestação só dos líderes partidários.
No Senado, o voto de liderança continua contando com previsão expressa no art. 293, inciso II, do RISF (“No processo simbólico observar-se-ão as seguintes normas: (...) II – o voto dos líderes representará o de seus liderados presentes, permitida a declaração de voto em documento escrito a ser encaminhado à Mesa para publicação;”).
E no processo nominal os líderes votam em primeiro lugar para que os liderados conheçam a orientação de seus partidos. Então, só após o voto das lideranças, votam os demais senadores (art. 294, incisos III e IV, do RISF).
No Regimento Comum do Congresso Nacional (RCCN), art. 45, também figura a previsão (“Na votação pelo processo simbólico, os Congressistas que aprovarem a matéria deverão permanecer sentados, levantando-se os que votarem pela rejeição. O pronunciamento dos Líderes representará o voto de seus liderados presentes, permitida a declaração de voto”).
A discussão sobre o voto de liderança não voltou a ser judicializada. No entanto, não restam dúvidas quanto ao acerto das considerações lançadas por Sepúlveda Pertence naquele então. Ainda mais em épocas de ainda mais escassa literatura sobre o voto de liderança. O ditame do PGR parece ter influenciado o atual RICD.
De fato, o voto individual de cada parlamentar é um direito pessoal derivado de seu mandato representativo; portanto, independente e livre, sem que o voto de liderança seja capaz de eliminar sua pessoalidade e identidade. Por mais que o voto de liderança seja instrumento importante para atenuar a evasão parlamentar, como reconhecido por Pertence, é preciso encontrar um equilíbrio para que não seja sacrificado o princípio da maioria. Sábias reflexões, entre inúmeras outras, do ministro que se foi.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> PERTENCE, José Paulo Sepúlveda. Voto de liderança. In: CLÈVE, Clèmerson Merlin; BARROSO, Luís Roberto (org.). Doutrinas essenciais: Direito Constitucional. v. IV. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 850-851.

sepulveda pertence ag brasil

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JOTA

Parecer dado como PGR influenciou modificação do processo de votação na Câmara dos Deputados

Sepúlveda Pertence e o voto de liderança

Parecer de Sepúlveda Pertence dado como PGR influenciou modificação do processo de votação na Câmara dos Deputados