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Quem tem ‘notório conhecimento no campo de sua especialidade’?

Algumas particularidades nas sabatinas de autoridades pelo Senado Federal

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Crédito: Valter Campanato/Agência Brasil

“Faça da sua ausência o bastante para que alguém sinta sua falta, mas não a prolongue demais para que esse alguém não aprenda a viver sem ti”. De autoria desconhecida, a frase poderia funcionar de alerta para uma reflexão sobre o papel da competência insculpida no art. 52, incisos III e IV, da CF.

Segundo tais dispositivos constitucionais, compete privativamente ao Senado Federal aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição; ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo presidente da República; governador de Território; presidente e diretores do Banco Central; procurador-geral da República; titulares de outros cargos que a lei determinar; e os chefes de missão diplomática de caráter permanente.

Quanto a esses últimos, vale registrar o desuso do caráter sigiloso das arguições, tendo-se equiparando o rito do inciso IV ao estabelecido para o inciso III do art. 52 da CF, garantindo-se maior transparência, moralidade e impessoalidade, ainda que por força de mutação constitucional.

A competência do Senado Federal para sabatinar autoridades é um mecanismo típico do sistema de freios e contrapesos, na medida em que garante a participação (e o controle) parlamentar no processo de escolha daqueles que ocuparão cargos de alto escalão, a partir da indicação do presidente da República.

A ideia subjacente a essa arguição senatorial é a verificação parlamentar quanto a se o candidato cumpre os requisitos objetivos e subjetivos para o cargo – notadamente o “notório conhecimento no campo de sua especialidade” –, a partir de uma interação dialógica e dinâmica. Diferentemente de uma simples análise de documentos (sobretudo o currículo), trata-se de examinar o perfil, a desenvoltura do candidato e suas habilidades diante da importância do cargo que será desempenhado.

Embora as sabatinas mais lembradas sejam as dos candidatos a ministros do STF (art. 101, parágrafo único, da CF), ao todo são mais de 400 os cargos sujeitos à aprovação do Senado Federal, merecendo destaque especial os dirigentes das agências reguladoras, foco especial deste artigo.

Sob a cláusula geral “titulares de outros cargos que a lei determinar”, a Constituição autorizou que a lei estenda o controle prévio do Senado Federal sobre nomeações para cargos na esfera federal, em ampliação introduzida pela primeira vez na CF/88.

É isso o que talvez justifique a escassa produção bibliográfica sobre essa competência do art. 52, inciso III, alínea f, da CF, somado aos raros casos de judicialização em torno do seu exercício – e, ainda assim, fora da jurisdição constitucional do STF (por exemplo, a ação popular nº 1023136-96.2018.4.01.3400, perante a Seção Judiciária do Distrito Federal, em que se tentava barrar a sabatina de indicados para a Agência Nacional de Mineração).

Desde o início da pandemia, de todas as competências do Parlamento, sem dúvidas, a aprovação de autoridades foi uma das mais prejudicadas pela recomendação de distanciamento social, na medida em que o Sistema de Deliberação Remoto (SDR) do Senado Federal – instituído pelo Ato da Comissão Diretora nº 7, de 2020não permitiria a votação “de forma secreta”, como exige a CF. Assim, tornou-se necessário tomar providências para a segurança dos senadores, servidores da Casa e candidatos.

Somente com a aprovação do Ato da Comissão Diretora nº 9, de 2020, publicado do último dia 15 de setembro, disciplinou-se o funcionamento semipresencial do Senado Federal, em caráter experimental, entre os dias 21 e 24 de setembro, para sabatinar e votar autoridades. O caráter semipresencial inédito conferiu autorização para que os senadores pudessem participar de modo remoto para o debate e a leitura de relatório, exigindo presença na hora da votação dos nomes indicados.

De acordo com tal ato, os presidentes da Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional (CRE) e da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ) ficaram autorizados a disciplinar o funcionamento da sabatina das autoridades que lhe são submetidas. Entre as regras, estão: a) o acesso ao plenário da Comissão; b) a forma como o sabatinado se apresentará (se presencialmente ou por via remota); c) a ordem e tempo das exposições; d) o momento em que será iniciada cada votação.

Como se vê, no geral, foi mantido o rito disciplinado no Regimento Interno do Senado Federal – RISF, art. 383, embora tenha-se dado uma brecha para adaptações, conforme o caso, a juízo do presidente da comissão.

O grande destaque do ato foi a instalação de totens de votação externos ao plenário (incluindo postos drive-thru posicionados em diferentes locais dentro das dependências do Senado Federal), com as mesmas funcionalidades dos dispositivos de votação existentes antes da pandemia e posicionados nos assentos do plenário e das comissões.

A participação popular continua garantida pelos canais institucionais – e-Cidadania ou pelo Alô Senado (0800-612211) –, pelos quais os cidadãos podem enviar perguntas que podem ser lidas na hora da sabatina.

Na semana do esforço concentrado (21 a 24 de setembro), foram aprovadas 34 indicações de embaixadores e 3 indicações ao Superior Tribunal Militar (STM). Antes do final do dia 23 de setembro (quarta-feira), todos já estavam devidamente aprovados pelo plenário do Senado Federal.

Só no dia 21 de setembro (segunda-feira), o mutirão da CRE começou às 8h da manhã e durou mais de 12h, com somente 2 intervalos entre os turnos (entre uma sabatina e outra, o tempo de preparação foi de apenas 2 minutos para a higienização do recinto), tendo resultado na sabatina e aprovação de todos os 32 nomes (dos quais apenas 6 compareceram presencialmente às dependências do Senado Federal, sendo que os outros 26 participaram remotamente). Em média, cada sabatina durou pouco menos de meia hora.

Em várias das sabatinas ocorridas nesse dia, foram arguidos ao mesmo tempo candidatos a postos diferentes (ainda que de embaixador), ou seja, houve sabatinas não só “em bloco”, mas “em grupo”, de forma simultânea. Cada candidato teve 5 minutos para se apresentar e apenas 3 minutos para responder às perguntas.

Em diversas arguições, não houve perguntas por parte de vários senadores e, em muitos casos, o tempo de perguntas e intervenções diversas dos senadores (de abertura e de fechamento, por exemplo) demoraram mais que o tempo das respostas dos candidatos (e isso, além das intervenções que se limitavam a fazer elogios e desejar boa sorte aos sabatinados).

Ademais, por vezes, em suas intervenções, os senadores dirigiram, a um só tempo, perguntas completamente diferentes a cada um dos sabatinados, misturando os assuntos e impondo quebras na progressão diálogos, que ficaram prejudicados, já que não houve réplicas, nem espaço para contestação das respostas dos candidatos.

Embora o presente contexto de pandemia justifique as sabatinas “em bloco” (e até mesmo “em grupo”), parece desnecessário pontuar que esse modelo não seria o desejado.

Além disso, é duvidoso que concretize o desígnio constitucional de efetivo controle dos nomes indicados, reforçando a crítica de que o Senado Federal, por vezes, funciona como mero “carimbador” das indicações do presidente da República.

Isso, sem prejuízo da hipótese de que o controle senatorial seria realizado de forma prévia, em momento ainda anterior ao próprio envio da mensagem presidencial com a indicação do nome, a partir da antecipação das possíveis preferências e objeções parlamentares quanto aos candidatos.

Nesse primeiro momento do esforço concentrado, ficaram de fora os nomes para as agências reguladoras, mas que devem ser sabatinados em breve. A tirar pela experiência da semana passada, os indicados não deverão ter muitas preocupações quanto ao novo modelo semipresencial.

A despeito das críticas, sem dúvidas, a retomada das sabatinas nesse modelo semipresencial, ainda que em caráter experimental, é um importante avanço, na medida em que a paralisação do rito de escolha de autoridades desde março deste ano – ainda que perfeitamente justificada em razão da pandemia – tem graves consequências práticas. Por exemplo, cite-se a atual situação da Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa, cuja atual diretoria no contexto de pandemia é formada por maioria de interinos.

Alguns estudos empíricos já dirigiam críticas à dinâmica das sabatinas dos indicados para as agências reguladoras, com números bastantes reveladores sobre os espaços para a melhoria do funcionamento dessa importante competência senatorial.

De fato, o retrato das arguições no Senado Federal na prática é o de que: a) as sabatinas são meramente protocolares, com sessões rápidas e por vezes esvaziadas; b) há baixa participação dos parlamentares e da sociedade; c) trata-se de rito com prazos meramente impróprios, podendo ser demorado, o que ocasiona vacâncias de cargos e paralisia decisória nas agências e outros órgãos públicos; d) o Senado funciona mais como mero “chancelador” das indicações (altas taxas de aprovação), do que propriamente controlador das indicações do chefe do poder executivo, etc.

Inclusive, para contornar um dos problemas da dinâmica concreta das sabatinas, a Lei nº 13.848/2019 alterou a redação do art. 10 da Lei nº 9.986/2000, trazendo a figura da “lista de substituição”, para contornar a vacância ensejada pela demora na aprovação dos indicados no Senado Federal.

A lista é formada por 3 servidores da agência, ocupantes dos cargos de superintendente, gerente-geral ou equivalente hierárquico, escolhidos e designados pelo presidente da República entre os indicados pelo Conselho Diretor ou pela Diretoria Colegiada, observada a ordem de precedência constante do ato de designação para o exercício da substituição.

O mesmo substituto exercerá interinamente o cargo por no máximo 180 dias contínuos, após o que deve ser convocado outro substituto, na ordem da lista. Além disso, cada servidor permanecerá na lista de substituição por, no máximo, 2 anos contínuos, somente podendo a ela ser reconduzido após 2 anos.

Na ausência da referida “lista de substituição”, exercerá o cargo vago, interinamente, o superintendente ou o titular de cargo equivalente, na agência reguladora, com maior tempo de exercício na função.

Como se vê, as agências reguladoras aprenderam a viver sem as sabatinas, e a “lista de substituição” foi a forma encontrada para isso, não sem seus próprios problemas e disputas. Seja como for, na prática, formalizou-se a designação dos “interinos” – que já era adotada desde antes, mesmo sem previsão legal –, cuja atuação deveria ser pontual e excepcional. Embora o mecanismo não chegue a ser inconstitucional (por burla ao art. 52 da CF), não deixa de ser menos legítimo do que o processo regular.

Tudo isso revela que, tal como vêm sendo feitas, a sabatina de autoridades pelo Senado Federal é um dos casos de práticas constitucionais que precisam ser aperfeiçoadas.

Não necessariamente a partir de uma mudança formal no texto constitucional (não parece haver problemas na CF nesse ponto), mas sobretudo desde um agir parlamentar menos politicamente estratégico e mais guiado pela centralidade discursiva e argumentativa. Há pelo menos dois caminhos possíveis.

Em primeiro lugar, a partir da própria cultura institucional do Poder Legislativo – já que existe uma clara correlação entre a popularidade do presidente da República (isto é, sua força política) e a aprovação do indicado no Senado Federal. No entanto, isso dependeria de condições políticas cuja criação e manejo (se é que possíveis) são mais complexos.

Em segundo lugar, os aperfeiçoamentos poderiam partir da teoria, a quem caberia – após a realização de mais pesquisas empíricas – a elaboração de sugestões de lege ferenda para o aprimoramento do rito de escolha das autoridades, e cuja adoção seja viável na realidade.

De antemão, seria possível vislumbrar, por exemplo, a proibição de abertura do painel de votações antes do encerramento da sabatina (isto é, da etapa em que ainda estão transcorrendo os diálogos, com perguntas e respostas), e a determinação de que cada parlamentar deva fazer pelo menos um questionamento ao candidato, na linha do sugerido por Rodrigo de Camargo Rodrigues.

Ainda resta um vasto campo para o aprofundamento teórico, cujo caminho a ser percorrido passa por responder às seguintes questões:

1) quais elementos traduzem um “notório conhecimento no campo de sua especialidade”?

2) que tipos de perguntas deveriam ser feitas em uma sabatina pelo Senado Federal? (isto é, quais perguntas se prestam efetivamente a arguir os candidatos?)

3) quais informações a respeito dos indicados são úteis? (o foco deve ser o currículo, o projeto para a gestão e o que mais?)

4) quanto ao desenho institucional das sabatinas, seria interessante concentrar todas as sabatinas em uma única comissão? (ou permanecer tal como é hoje, em que a atribuição é dividida e a competência para arguir se dá conforme a área temática?)

5) como conferir mais transparência e efetiva participação parlamentar?

6) como abreviar o prazo de duração do processo de escolha das autoridades, sem que seja necessário recorrer a sabatinas “em bloco” ou “em grupo”?

7) quais são os outros aperfeiçoamentos possíveis no processo de tramitação?

Essas perguntas devem ser respondidas antes que seja tarde demais, e já tenha se consolidado o esvaziamento da competência senatorial quanto ao controle das autoridades indicadas pelo Poder Executivo.

 


A saída antecipada do decano do STF, o ministro Celso de Mello, noticiada com exclusividade pelo JOTA, vai acelerar o processo de escolha pelo presidente Jair Bolsonaro do novo ministro da Corte. Esse é o tema discutido no episódio extra do Sem Precedentes. Ouça:


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