Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

No último dia 15 de julho, a Assembleia Legislativa de Santa Catarina (Alesc) aprovou o <a href="https://portalelegis.alesc.sc.gov.br/proposicoes/5qGm3/tramitacoes">PL 287/2026</a>, que institui o programa de incentivo financeiro no âmbito do controle populacional do javali-europeu (Sus scrofa), no estado. De autoria do deputado Camilo Martins, o projeto prevê o pagamento do valor de R$ 100 por animal abatido (art. 2º), devido exclusivamente a pessoas físicas ou jurídicas devidamente cadastradas junto ao órgão ambiental competente e autorizadas para o manejo e controle da espécie (art. 3º).
Para fazer jus ao pagamento, é preciso comprovar a realização do abate regular do animal, comprovada mediante meio idôneo (a ser definido em regulamento), e a autorização do proprietário, possuidor ou arrendatário da área, quando o abate ocorrer em propriedade privada (art. 4º). O PL está pendente de sanção ou veto pelo governador, e ainda precisará ser regulamentado.
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Na justificativa do PL, lê-se que que o estado enfrenta uma crescente proliferação da mencionada espécie animal – que é exótica e invasora –, o que tem ocasionado danos expressivos às lavouras, à pecuária e às áreas de preservação. Entretanto, não trouxe quaisquer estimativas sobre a quantidade de javalis.
A justificativa registra, ainda, que a <a href="https://leis.alesc.sc.gov.br/ato-normativo/22282">Lei 18.817, de 26 de dezembro de 2023</a>, já autoriza o manejo e o controle populacional do javali no estado, permitindo o abate, a captura e o uso de armadilhas. Entretanto, a complexidade e os custos envolvidos indicam a necessidade de adotar medidas complementares com vistas a ampliar a efetividade das ações de controle e incentivar a participação de agentes habilitados.
Com isso, declara que o objetivo da proposição é fomentar e ampliar as ações de controle populacional e estimular a atuação de controladores autorizados. Textualmente declara que o incentivo financeiro é um ressarcimento parcial dos custos inerentes à atividade (tal natureza indenizatória também consta do art. 5º), “sem se configurar como remuneração ou prêmio”, mas, sim, como “instrumento de política pública voltado ao interesse coletivo”.
Vale registrar que a referida a Lei 18.817/2023 é objeto da <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=7237033">ADI 7808</a>, ajuizada pelo Fórum Nacional de Proteção e Defesa Animal, sustentando a inconstitucionalidade formal e material da lei. Formalmente, alega a violação do art. 24, inciso VI, da CF, pelo desacordo da lei com a competência da União para editar nomas gerais sobre florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição. A petição inicial sustenta que os estados apenas podem suplementar essas normas para ampliar a proteção ambiental, ao passo que a lei impugnada – ao ampliar as hipóteses de caça do javali – reduziu o nível de proteção fixado pela legislação federal.
Materialmente, o requerente argumenta a inconstitucionalidade por violação ao art. 225 da CF, por afronta ao dever de proteção da fauna e da biodiversidade, aos princípios da prevenção, da precaução e da vedação ao retrocesso ambiental e, ainda, à vedação de crueldade contra animais, aqui invocando a ADI 4983 (caso da vaquejada).
Segundo a ação, o manejo previsto na lei estadual comprometeria o equilíbrio ecológico; produziria efeitos negativos sobre todo o ecossistema; em vez de reduzir a população, acabaria contribuindo para seu crescimento; geraria diversos efeitos indesejáveis (proliferação de criadouros ilegais, dispersão proposital de javalis etc.).
A ADI 7808, ainda pendente de julgamento, está sob a relatoria do ministro Nunes Marques. Argumentos semelhantes provavelmente serão lançados contra o PL 287/2026, caso seja sancionado. Mas, em lugar de considerações estritamente jurídicas, mais vale uma crítica teórica sobre o meio escolhido pelo projeto catarinense, o qual decorre de um tipo de falha muito comum no planejamento de várias leis.
É que o desenho do PL 287/2026 ignora uma tradicional advertência da <a href="https://revistaplenario.camara.leg.br/index.php/plenario/article/view/116/120">literatura</a> oriunda da Análise Econômica do Direito, da teoria da legislação e da teoria da regulação: as pessoas reagem a incentivos. Muitos fracassos legislativos decorrem precisamente da incapacidade de antecipar adequadamente os comportamentos induzidos (no curto, médio e longo prazos) pelos incentivos criados pela própria lei.
Sem testar o modelo lógico da política antes da implementação, as leis podem piorar o problema que pretendiam resolver. Às vezes, essa simples tarefa – voltada para a demonstração da adequação do instrumento pretendido – é até mais importante do que estimar o impacto financeiro e orçamentário do curso de ação.
<a href="https://revistaplenario.camara.leg.br/index.php/plenario/article/view/116/120">Neste texto</a>, por exemplo, apresenta-se o caso ocorrido em Délhi, no final do século 19, quando o governo instituiu uma recompensa pela entrega de peles de cobras para reduzir a população de ofídeos. Em vez de exterminá-las, pessoas passaram a criá-las para posteriormente receber a recompensa. O programa implicava custos cada vez mais elevados, sem produzir a esperada redução da população de cobras. Encerrado o programa, os animais perderam seu valor econômico e foram soltos, agravando ainda mais o problema inicial.
Da mesma forma, em Hanói, no início do século 20, instituiu-se um pagamento por caudas de ratos que estimulou o surgimento de fazendas desses roedores e a mutilação dos animais apenas para prolongar a percepção da recompensa estatal. O efeito foi o mesmo do exemplo anterior: sem progresso na diminuição de ratos, a recompensa foi cancelada e o problema original piorou.
O paralelo entre esses casos de fracassos legislativos e o PL 287/2026 é inevitável. Embora não se esteja afirmando que controladores de javalis passarão a criar animais deliberadamente, o desenho institucional adotado produz exatamente o mesmo tipo de incentivo econômico identificado nesses exemplos históricos. O programa remunera o número de animais abatidos, e não a redução efetiva da população da espécie invasora. Em outras palavras, o indicador utilizado para pagamento não coincide necessariamente com o objetivo da política pública.
Quanto maior a quantidade de javalis disponível para abate, maior será o potencial de recebimento dos beneficiários. O incentivo econômico passa, assim, a depender da continuidade da existência do problema que a política pública pretende eliminar. Trata-se exatamente do tipo de consequência dinâmica cuja antecipação é indispensável para evitar fracassos legislativos. No entanto, o projeto pressupõe uma cadeia causal extremamente simplificada: pagar pelo abate ⇒ haverá mais abates ⇒ haverá menos javalis. Como se acaba de ver, a experiência histórica aponta para o contrário disso.
No tradicional <a href="https://repositorio.ipea.gov.br/server/api/core/bitstreams/c44e9573-6a7e-4ef6-b505-6f9cccd7cb3e/content">Guia Prático de Análise Ex Ante</a> para a avaliação de políticas públicas também se lê o episódio na China dos anos 1950, com a Campanha das Quatro Pestes, lançada pelo governo de Mao Tsé-tung. À época, acreditava-se que pardais eram uma praga agrícola, pois consumiam sementes e grãos. Foi então organizada uma campanha nacional para exterminar essas aves, mobilizando milhões de pessoas para espantá-las até a exaustão, destruir ninhos e matar o maior número possível de pardais.
A campanha foi extremamente eficaz em seu objetivo imediato: em muitas regiões, a população de pardais foi quase eliminada. Contudo, os formuladores da política desconsideraram que os pardais também se alimentavam de gafanhotos e outros insetos. Sem seus predadores naturais, houve uma explosão populacional desses insetos. As plantações passaram a sofrer ataques muito mais intensos de gafanhotos, agravando a queda da produção agrícola e contribuindo para a crise alimentar que marcou aquele período.
Novamente, cabe a analogia com o PL 287/2026. O exemplo do guia é utilizado para mostrar que uma compreensão incompleta das relações de causa e efeito pode gerar consequências opostas às pretendidas. O mesmo pode acontecer com o projeto catarinense.
Por mais que se tenha dito que os R$ 100 pagos por animal abatido não são uma remuneração ou prêmio, isso é irrelevante, pois não muda a realidade do tipo de incentivo gerado pelo legislador: se o recebimento do dinheiro depende diretamente do número de animais abatidos, a lei cria um incentivo marginal positivo para aumentar os abates, independentemente da denominação jurídica atribuída ao pagamento.
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Teria sido necessário responder a perguntas como: por que exatamente esse incentivo produzirá o comportamento esperado? Quais outros comportamentos a proposta poderá induzir? Quais efeitos são previsíveis no médio e longo prazo? Adicionalmente, seria desejável que o legislador examinasse previamente outras perguntas como: o incentivo pode induzir comportamentos oportunistas?
Existem mecanismos para impedir fraude ou manipulação? Como aferir se o gasto público efetivamente reduziu a população da espécie? Há alternativas regulatórias menos sujeitas a efeitos colaterais? A ausência dessa análise evidencia uma deficiência de avaliação e, ao mesmo tempo, a utilidade das ferramentas em prol da qualidade da legislação.

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JOTA

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