Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

Enzo Luiz de Oliveira Menezes

A aprovação da Lei Complementar 230, de 15 de abril de 2026, abriu uma nova etapa para a solução de conflitos territoriais entre municípios brasileiros. A norma regulamentou uma hipótese específica do art. 18, § 4º, da Constituição: o desmembramento de parte do território de um município para sua incorporação a outro município limítrofe, dentro do mesmo estado. Restou expressamente vedada a criação de novo município (art. 1º, § 1º).
A lei definiu que o desmembramento de municípios será capitaneado pela Assembleia Legislativa do respectivo estado, que tomará as providências necessárias para a realização de Estudo de Viabilidade Municipal (EVM), para a convocação do plebiscito de consulta às populações dos Municípios envolvidos e, caso a consulta seja favorável, para a aprovação da lei estadual que fixará os novos limites territoriais.
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Contudo, há uma questão que a nova lei não resolveu integralmente: quem pode provocar a Assembleia Legislativa para que ela decida se o processo deve ou não ser instaurado?
O art. 2º, inciso I, da LC 230/2026, expressamente remeteu à observância da Constituição Estadual e das regras regimentais próprias da Assembleia Legislativa. Ou seja, aplica-se o direito parlamentar estadual.
Ocorre que, em vários Estados, essas normas, quando existentes, estão defasadas, contêm omissões, ambiguidades, e ainda não foram adaptadas ao novo procedimento da LC 230/2026, e não definem uma forma clara e exclusiva de iniciativa, por exemplo, se um parlamentar pode, individualmente, apresentar requerimento para deflagrar o procedimento, qual é a tramitação interna desse pedido, se vai direto para o Plenário ou passa por outras instâncias decisórias, etc.
O caso concreto do Estado de Sergipe ajuda a ilustrar a controvérsia. A <a href="https://www.se.gov.br/anexos/uploads/download/filename_novo/1460/462b6783ff2df0ed928ceb79410fc06b.pdf">Constituição do Estado de Sergipe</a>, art. 12, § 2º, e art. 46, inciso V, trata da criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios, estabelecendo que essas serão feitas por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em lei complementar estadual. Essa lei complementar, entretanto, não existe. Inclusive, a jurisprudência do STF é no sentido de que é inconstitucional lei estadual que permita a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios sem a edição prévia das leis federais previstas no art. 18, § 4º, da CF, com redação dada pela EC nº 15/1996.
Por seu turno, o art. 286, § 3º, do <a href="https://al.se.leg.br/wp-content/uploads/2023/08/regimento_interno.pdf">Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Estado de Sergipe (ALESE)</a>, prevê que o início do processo de criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios ocorrerá mediante solicitação dirigida ao presidente da Assembleia, subscrita por, no mínimo, 500 eleitores residentes e domiciliados na área que se pretende alterar, com o reconhecimento das respectivas assinaturas. Ou seja, assegurou-se uma via de iniciativa popular. Entretanto, nada mais foi dito quanto a outras formas de deflagrar o processo.
A referida previsão regimental está inserida, contudo, em um rito concebido sob outro regime jurídico e fortemente associado à criação de novas municipalidades. O § 4º do art. 286 do regimento da ALESE, por exemplo, determina que o presidente da Assembleia solicite a instalação de posto de arrecadação no povoado escolhido para ser sede do novo município. A medida busca avaliar a capacidade financeira de uma futura municipalidade, mas não se ajusta à hipótese regulada pela LC nº 230/2026, na qual nenhum município será criado.
O descompasso também aparece na sequência do rito estabelecido. O art. 288 do regimento interno prevê que, demonstrado o atendimento dos requisitos, o presidente da Assembleia solicitará diretamente ao Tribunal Regional Eleitoral a realização do plebiscito. Já a LC nº 230/2026 exige primeiro a realização e a divulgação do EVM e, somente depois, a deliberação da Assembleia sobre um decreto legislativo convocatório da consulta (art. 2º, inciso II). O rito parlamentar local contém, portanto, elementos aproveitáveis, mas não disciplina integralmente a modalidade específica instituída em 2026.
Nesse contexto, tem-se que o art. 286, § 3º, do regimento interno da ALESE, não pode ser interpretado como uma via exclusiva, como se o desmembramento estivesse sob uma espécie de reserva de iniciativa popular, de forma que os próprios parlamentares estejam impedidos de provocar o Plenário.
O dispositivo não emprega expressões como “exclusivamente”, “somente” ou “privativamente”. Tampouco afirma que a solicitação popular elimina as prerrogativas parlamentares de iniciativa.
Uma interpretação diferente produziria resultado difícil de justificar: uma norma criada para abrir à população uma porta de acesso à Assembleia seria convertida, sem previsão expressa, em regra destinada a fechar essa mesma porta aos membros da própria Casa. A participação popular seria transformada em exclusão parlamentar.
Por essa lógica, em casos como o de Sergipe, deve-se reconhecer a possibilidade de que um parlamentar, individualmente, apresente requerimento com vistas a que o Plenário da Casa Legislativa instaure o processo disciplinado pela LC nº 230/2026. Sua aprovação dará início ao procedimento; sua rejeição impedirá que ele comece por aquela via. O mesmo raciocínio poderá ser considerado em outros estados quando as normas locais não estabelecerem, de modo expresso e inequívoco, uma forma exclusiva de provocação.
A história legislativa do Estado reforça essa compreensão. A <a href="https://aleselegis.al.se.leg.br/Arquivo/Documents/legislacao/HTML_IMPRESSAO/l1181948.html">Lei estadual nº 118, de 29 de dezembro de 1948</a>, antiga Lei Orgânica dos Municípios, com redação dada pela Lei nº 525-A, de 25 de novembro de 1953, art. 8º, previa que a criação de município poderia ser provocada “por qualquer deputado” ou por representação dirigida à Assembleia Legislativa e assinada por, no mínimo, 100 (cem) eleitores residentes ou domiciliados na área interessada.
A legislação estadual já reconheceu, portanto, a convivência entre a provocação parlamentar e a popular. Embora já não mais vigente, tem valor histórico e sistemático, no sentido de que o direito sergipano não concebeu necessariamente a participação popular e a iniciativa parlamentar como alternativas excludentes.
A jurisprudência do STF corrobora a lógica aqui exposta. Na ADI 724-MC, por exemplo, restou assentado que iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa. A exclusividade deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca, e não de construção interpretativa destinada a ampliar uma restrição não formulada pelo constituinte ou pelo legislador.
Essa orientação foi reafirmada recentemente na ADI 5706, na qual se entendeu que as hipóteses de reserva de iniciativa legislativa não admitem interpretação extensiva, sob pena de ofensa à separação dos Poderes e ao princípio democrático.
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Além disso, há muito o STF consolidou o entendimento de que as regras básicas do processo legislativo federal são de observância obrigatória pelos Estados-membros e municípios (por exemplo, ADIs 2731, 1434, 822, 430, entre outras). Assim, se no plano federal a iniciativa popular não exclui as demais formas de iniciativa parlamentar e executiva (e pode versar sobre quaisquer matérias, incluindo as sob reserva do presidente da República), tampouco poderia fazê-lo no plano estadual.
Em resumo, a LC 230/2026 atribuiu às Assembleias Legislativas o poder de iniciar o processo, mas não determinou exaustivamente quem pode levar ao colegiado a proposta de exercício dessa competência. Quando o direito estadual não estabelece uma forma exclusiva de provocação, a legitimidade parlamentar para provocar o Plenário não pode ser afastada por presunção sob pena de violação ao princípio da democracia representativa previsto no parágrafo único do art. 1º da CF (“Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”).

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JOTA

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