Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

Infelizmente, não foi em 2021 que se resolveu uma interessante questão envolvendo a aplicação do princípio da irrepetibilidade quanto às propostas de emenda à Constituição (PECs).
Como sabido, assim dispõe o art. 60, § 5º, da Constituição Federal: "A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa".
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A dúvida envolvendo esse dispositivo consiste em saber qual é o seu alcance, é dizer se a aplicação do referido dispositivo constitucional se limita à “mesma Casa” (em que houve a deliberação) ou se vincula as duas Casas Legislativas.
Dito com outras palavras, trata-se de fixar se o referido dispositivo constitucional (que fala em “nova PEC”) também valeria “para trás”, isto é, para PECs anteriores já aprovadas na referida Casa Legislativa e ainda em tramitação na outra Casa.
Para a visualização do problema em concreto, imagine-se uma PEC “A” rejeitada em uma das Casas Legislativas (por exemplo, na Câmara dos Deputados). Isso impediria a tramitação de outra PEC “B” sobre a mesma matéria no Senado Federal? No caso em que tal PEC “B” já tivesse sido objeto de deliberação na Câmara dos Deputados anteriormente à rejeição da PEC “A”?
A resposta não é óbvia, nem trivial. Na literatura constitucional, não se encontram comentários específicos que respondam a essa indagação. (Se algum leitor encontrar, favor entrar em contato com esta colunista). Durante a tramitação na Assembleia Constituinte, o dispositivo do art. 60, § 5º, não recebeu sequer uma só emenda.
A depender da interpretação que se adote sobre o seu alcance, haverá profundas consequências para a autonomia das Casas Legislativas.
Em <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/o-que-e-o-devido-processo-legislativo-17022021">coluna passada</a>, já se explicou que a ratio dessa norma constitucional é voltada para conter os perdedores de uma deliberação legislativa e permitir que se avance na discussão dos demais temas da pauta legislativa. Na mesma ocasião, explicou-se o entendimento sumamente importante que consta do MS nº 22.503, pelo qual o STF entendeu que a rejeição do substitutivo não atrai a incidência do referido art. 60, § 5º.
Em <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/para-onde-foi-o-bicameralismo-no-congresso-nacional-02092020">outra oportunidade</a>, igualmente se aproveitou para apresentar a confirmação do bicameralismo no Brasil, segundo o desenho institucional adotado na Constituição. Restou esclarecido que, especificamente em se tratando do processo de reforma da Constituição, por força do art. 60, § 2º, adotou-se o chamado bicameralismo puro ou simétrico, pelo qual as duas Casas Legislativas precisam estar de acordo, sem a preponderância da Casa iniciadora sobre a Casa revisora (como acontece no processo legislativo ordinário).
A lógica do sistema bicameral obedece à clássica preocupação da limitação do poder pelo poder como meio para evitar o arbítrio e proteger a liberdade. A existência de uma segunda Casa Legislativa na arquitetura constitucional acrescenta um ingrediente de complicação no equilíbrio entre os Poderes, de modo a proporcionar a desejável moderação dos Parlamentos.
Nesse sentido, o Poder Legislativo, embora uno, é o único poder que surge como expressão de dois órgãos diferentes, já que toma suas decisões a partir de dois corpos representativos distintos, absolutamente separados, o que significa a existência de pontos de vista e interesses completamente diferentes.
Com isso, naturalmente, é enorme o potencial para os conflitos de interesses entre as duas Casas Legislativas, especialmente em matérias polêmicas. Daí a pergunta: o que fazer se Câmara dos Deputados e Senado Federal não estão de acordo?
Sob essa perspectiva, pode-se afirmar que a Constituição brasileira não trouxe mecanismos para a resolução de impasses entre as duas Casas Legislativas. A falta de uma disposição com esse objetivo se sente tanto em relação ao art. 60, § 5º, quanto em relação ao respectivo § 3º, que trata da promulgação de PECs.
É por isso que, por exemplo, não se tem uma resposta quanto ao desfecho da PEC 91/2019, que altera o procedimento de apreciação das medidas provisórias pelo Congresso Nacional. Como sabido, a referida PEC foi aprovada pelas duas Casas Legislativas desde o dia 12 de junho de 2019 (o assunto foi noticiado <a href="https://www.jota.info/legislativo/emenda-salva-o-governo-em-pec-aprovada-no-senado-que-muda-tramitacao-de-mps-12062019">aqui</a>), mas ainda aguarda a promulgação.
Sem entrar no mérito sobre a conveniência e oportunidade das novas regras – que trazem uma profunda modificação no rito de conversão em lei das medidas provisórias, e certamente abrirão um “novo capítulo” na história constitucional desse instrumento –, o fato é que a inexistência de uma solução para o impasse é o pior dos cenários.
Quando a aprovação de uma PEC é ultimada na segunda Casa Legislativa, o fato é comunicado à outra (ao seu presidente) e é convocada a sessão para a promulgação da emenda. É o que consta do art. 203, parágrafo único, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD) e do art. 369 do Regimento Interno do Senado Federal (RISF).
Nos termos do art. 60, § 3º, da Constituição: "A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem". Trata-se de uma sessão conjunta, de caráter solene, com qualquer número (não há quórum), não sendo admitidas questões de ordem, conforme o art. 56 do Regimento Comum do Congresso Nacional (RCCN).
No caso concreto da PEC 91/2019, a Câmara dos Deputados não concorda com o qualificativo de “emendas de redação” dado a algumas das modificações aprovadas pelo Senado Federal na referida PEC e entende que a matéria deveria ser devolvida para a apreciação da Câmara, conforme o art. 203, caput, do RICD, que determina que as emendas do Senado à PEC oriunda da Câmara dos Deputados devem seguir a mesma tramitação para a aprovação (com primeiro e segundo turnos).
Essa é a lógica do art. 60, § 2º, da CF, o qual somente não se aplica às emendas de redação, conforme o entendimento adotado no âmbito da ADC nº 3, em que o STF assentou que:
<blockquote class="jota-article__citation">"O retorno do projeto emendado à casa iniciadora não decorre do fato de ter sido simplesmente emendado. Só retornará se, e somente se, a emenda tenha produzido modificação de sentido na proposição jurídica. Ou seja, se a emenda produzir proposição jurídica diversa da proposição emendada. Tal ocorrerá quando a modificação produzir alterações em qualquer um dos âmbitos de aplicação do texto emendado: material, pessoal, temporal ou espacial. Não basta a simples modificação do enunciado pela qual se expressa a proposição jurídica".</blockquote>
Dessa forma, se as emendas são de redação ou não é um elemento determinante para o rito a ser seguido por uma proposição.
Ocorre que não se vislumbra o que pode ser feito quando uma das Casas diz que as emendas são de redação e a outra diverge. Não há dispositivo constitucional que regule a temática, obrigando (ou não) a promulgação. Trata-se de uma questão eminentemente política, a ser resolvida pelo diálogo institucional entre as próprias Casas Legislativas.
Será essa uma matéria interna corporis insuscetível de controle jurisdicional? A questão, estranhamente, ainda não foi judicializada, mas, mesmo que o seja, tem toda a aparência de que, no silêncio da Constituição, o Poder Judiciário não deveria sobrepor sua própria vontade no caso.
Voltando à questão central objeto da coluna de hoje, de um lado, tem-se a compreensão de que o art. 60, § 5º, da Constituição, vincularia as duas Casas do Congresso Nacional, independentemente de onde houve a deliberação.
Considerando o arsenal de proposições em tramitação (sempre há propostas sobre diversos assuntos em alguma “gaveta”), dessa interpretação surgiria a possibilidade de uma das Casas poder interferir no andamento dos trabalhos da outra e, em alguma medida, “voltar atrás” quanto às suas próprias deliberações prévias, impedindo que um aval já dado siga adiante na outra Casa Legislativa.
Na prática, dessa interpretação surgiria uma espécie de poder de veto, bloqueando, ao menos por um tempo, determinada discussão. Além disso, traria para o processo legislativo uma ratio ao estilo lex posterior, o que talvez não combine com a dinâmica do jogo político envolvido nas leis in fieri.
Do outro lado, tem-se a interpretação de que o art. 60, § 5º, não impediria a segunda Casa de apreciar PEC já aprovada pela primeira Casa, que já estivesse em tramitação nessa segunda Casa, quando a primeira rejeitou outra PEC sobre a mesma matéria.
Dito com outras palavras, se matéria semelhante já tivesse sido aprovada pela primeira Casa em PEC precedente, que já esteja tramitando na segunda Casa, essa PEC mais antiga não seria afetada pela rejeição de uma PEC posterior pela primeira Casa, porquanto outrora já aprovada nessa Casa e em regular trâmite na segunda Casa.
Essa segunda interpretação tem a vantagem de não bloquear um debate legislativo e, além disso, salvaguardar a autonomia das Casas Legislativas. É possível que não solucione o problema da divergência em concreto, e o impasse recairia no momento da promulgação, cujo problema se acaba de comentar.
Em se tratando de PECs, não caberia a aplicação analógica do art. 67 da Constituição, pelo qual a matéria constante de projeto de lei rejeitado poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional.
O referido dispositivo do art. 67 da Constituição relativiza a irrepetibilidade no processo legislativo ordinário, chamando-se a atenção para o detalhe de que qualquer uma das Casas Legislativas (por sua maioria absoluta) pode “destravar” o princípio da irrepetibilidade no processo legislativo ordinário.
No entanto, tradicionalmente, rejeitam-se as analogias das regras do processo legislativo ordinário no processo de reforma da Constituição. Nesse sentido, por exemplo, já se rejeitou a aplicação do art. 64 (“A discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados”) às PECs de iniciativa do presidente da República (art. 60, inciso II).
O entendimento figura do Parecer nº 692/1995, da CCJ do Senado Federal, relatado pelo senador Bernardo Cabral: “2. Inexiste (...) regra escrita, na Constituição vigente, que estabeleça a obrigatoriedade do início da tramitação legislativa das propostas de emenda à Constituição de iniciativa do Presidente da República pela Câmara dos Deputados”.
No referido parecer, lê-se, ainda:
<blockquote class="jota-article__citation">“10. (...) o Poder Executivo pode – sendo-lhe facultado – encaminhar suas propostas de emendas ao texto constitucional, ora para a Câmara dos Deputados, ora para o Senado Federal, pois a regra do artigo 64, que o obriga a encaminhar os projetos de lei de sua autoria para a Câmara, é uma regra excepcional que deve ser interpretado de forma estrita abrangendo, apenas, a hipótese do projeto de lei, não se estendendo, por conseguinte, à hipótese da proposta de emenda à Constituição (...)”.</blockquote>
Da mesma forma, afasta-se a aplicação do art. 61, § 1º, da Constituição (que traz as matérias de iniciativa privativa do Presidente da República) para as PECs, de modo que, no plano federal, entende-se que as PECs não estão sujeitas às regras de iniciativa privativa. No mesmo sentido, confira-se a ADI nº 5296.
Além disso, tampouco se aplica o art. 61, § 2º, que disciplina a iniciativa popular, não se admitindo no plano federal a iniciativa popular em PECs. Vale registrar que, quando expressamente prevista nas cartas estaduais, a iniciativa popular é constitucional, como decidiu o STF na ADI nº 825.
A questão do alcance do art. 60, § 5º poderia ter sido dirimida por ocasião da discussão da PEC 135/2019, que foi rejeitada pela Câmara. A referida PEC pretendia acrescentar o § 12 ao art. 14 da Constituição para dispor que, na votação e apuração de eleições, plebiscitos e referendos, seja obrigatória a expedição de cédulas físicas, conferíveis pelo eleitor, a serem depositadas em urnas indevassáveis, para fins de auditoria. A proposição ficou conhecida como PEC do Voto Impresso
Conforme a interpretação quanto ao alcance do princípio da irrepetibilidade das PECs, poderia ter-se dado andamento à PEC 113/2015, que já tinha sido aprovada na Câmara e estava em tramitação no Senado. Entre outras disposições, a PEC 113/2015 determinava a impressão e confirmação do voto pelo eleitor na urna eletrônica.
Na Câmara, a matéria tinha sido aprovada como <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1372703&amp;filename=Tramitacao-PEC+182/2007">PEC nº 182-J/2007</a> no dia 12 de agosto de 2015. A previsão do voto impresso figurava no art. 9º da PEC, que acrescentava os seguintes parágrafos ao art. 14 da Constituição:
<blockquote class="jota-article__citation">Art. 14. ...........................................................</blockquote>
<blockquote class="jota-article__citation">........................................................................</blockquote>
<ul>
<li>
<blockquote class="jota-article__citation">13. No processo de votação eletrônica, a urna imprimirá o registro de cada votação, que será depositado, de forma automática e sem contato manual do eleitor, em local previamente lacrado.</blockquote>
</li>
<li>
<blockquote class="jota-article__citation">14. O processo de votação não será concluído até que o eleitor confirme a correspondência entre o teor do registro de seu voto, após impresso e exibido pela urna eletrônica, e o voto que efetuou.</blockquote>
</li>
<li>
<blockquote class="jota-article__citation">15. No processo estabelecido nos §§ 13 e 14, será garantido o total sigilo do voto.” (NR)</blockquote>
</li>
</ul>
Tal PEC nº 182-J/2007 aprovada pela Câmara chegou ao Senado ainda em 2015, com o número PEC 113/2015 (nessa época, ainda não vigia a identificação única das proposições na Câmara e Senado, que só começou <a href="https://www.camara.leg.br/noticias/550104-projetos-terao-numeracao-unica-na-camara-e-no-senado-a-partir-de-2019/">a partir de 2019</a>, daí os números diferentes).
Durante a tramitação da PEC 113/2015 no Senado, foi aprovado o Requerimento n° 1416, de 2015, para destacar os artigos 1º ao 7º e 9º ao 11 da PEC 113/2015 para que constituam proposta autônoma. No caso, a matéria destacada deve ser autuada como PEC 113-A, -B, -C, -D, conforme a letra que corresponda, sendo encaminhada para a CCJ.
Da versão original da PEC 113/2015, só o seu art. 4º (com modificações) foi convertido em emenda, no caso, a EC 91/2016, que facultou ao detentor de mandato eletivo desligar-se do partido pelo qual foi eleito nos 30 dias seguintes à promulgação da EC, sem prejuízo do mandato, não sendo essa desfiliação considerada para fins de distribuição dos recursos do fundo partidário e de acesso gratuito ao tempo de rádio e televisão.
Em resumo, portanto, a proposta do voto impresso devidamente aprovada pela Câmara segue em tramitação na CCJ do Senado, onde poderia ter sido objeto de deliberação.
A questão não chegou a ser problematizada formalmente em 2021, pois não houve interesse político do Senado em pautar o voto impresso, mas fica aqui a reflexão quanto ao alcance que deve ser dado ao art. 60, § 5º para o futuro, sempre preservando a autonomia e independência de cada Casa, principalmente no processo legislativo de PECs. Em se tratando da reforma constitucional, a vontade de uma só das Casas Legislativas não pode vincular a da outra.

Fotos produzidas pelo Senado

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JOTA

Inexistência de uma solução para o impasse é o pior dos cenários

Qual é o alcance do princípio da irrepetibilidade de PECs?

Em se tratando da reforma constitucional, a vontade de uma só das Casas não pode vincular a da outra, especialmente no processo legislativo de PECs