Opinião e Análise

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Roberta Simões Nascimento

Nos passados anos de 2022 e 2023, uma discussão importante parece ter ficado fora do radar de quem acompanha a jurisdição constitucional, sobretudo nos temas que tocam ao Poder Legislativo. Trata-se da declaração de um “estado de bloqueio institucional” entre os Poderes Executivo e Legislativo, reconhecido nos autos da <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=769949325#:~:text=ADPF%20983%20%2F%20MG,-autorizadora%2C%20inviabiliza%20o&amp;text=Complementa%20a%20manifesta%C3%A7%C3%A3o%20do%20%C3%B3rg%C3%A3o,enquanto%20n%C3%A3o%20editada%20lei%20autorizadora.">ADPF 983</a>, da relatoria do ministro Nunes Marques.
Para tratar do assunto, a coluna começa explicando a controvérsia dessa ação, para logo chegar na problemática mais interessante que dá título ao texto de hoje: os limites da obstrução parlamentar, passando antes por uma tentativa de definir o que ela é, situar sua natureza jurídica e listar alguns dos seus instrumentos, contribuindo para uma agenda de pesquisa sobre o assunto.
Pois bem. A ADPF 983 foi <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=761346653&amp;prcID=6426468">ajuizada</a> pelo governador do Estado de Minas Gerais em face da omissão da Assembleia Legislativa do mesmo Estado (ALMG) em apreciar o PL 1.202/2019, no qual se pleiteou a autorização para a adesão ao regime de recuperação fiscal (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/RRF">RRF</a>). Alegou-se a afronta aos seguintes preceitos fundamentais: federalismo cooperativo (arts. 1º e 18 da CF), autonomia e sustentabilidade fiscal (art. 164-A da CF) e à efetividade dos direitos sociais. 
Sustentando que a resistência do Legislativo local em pronunciar-se no caso concreto já teria assumido a feição de inconstitucional, a título de medida cautelar, pleiteou-se a superação do “bloqueio legislativo”, de modo a permitir a adesão ao RRF, com efeitos financeiros imediatos, até que a Assembleia Legislativa analisasse o PL.
Ainda no dia 28 de junho de 2022, o ministro Nunes Marques deferiu em parte a medida cautelar e, no que interessa à coluna, reconheceu o estado de bloqueio institucional em relação à adesão do Estado de Minas Gerais ao RRF e, suprindo a inércia da Casa Legislativa, reputou autorizada a adesão.
Como se vê, ainda que sem usar essas palavras, a decisão parece ter concluído que o Poder Legislativo não tem o direito de se negar a apreciar as matérias que lhe são submetidas à deliberação. A inexistência de prerrogativa nesse sentido decorreria, especialmente, da formulação do pedido de urgência constitucional (art. 64, § 1º, da CF). 
Na verdade, como sabido, essa não é uma mera solicitação de urgência, porque o Congresso Nacional não pode deixar de acelerar a tramitação, muito embora não haja obrigação de aprovar o projeto. Escoado o prazo constitucional, a consequência jurídica é o trancamento da pauta (art. 64, § 2º, da CF). Toda essa dinâmica também é aplicável, por força do princípio da simetria, aos Estados-membros.
Ante a persistente omissão da Assembleia Legislativa nesse contexto, a intervenção judicial realizada na ADPF 983 foi justificada, precisamente, pela demonstração de incapacidade reiterada e persistente das instituições (o Legislativo e o Executivo) em resolverem seus conflitos e arcar com as respectivas opções político-normativos.
O ministro relator fez questão de enfatizar que, no caso, não se tratava de substituir o legislador, de impor-lhe uma mordaça ou de fazer sobrepor a vontade política do Executivo, mas, tão-somente, de debelar a inércia estatal com vista a superar bloqueios institucionais que obstaculizem a implementação de políticas públicas. Ficou claro que a ALMG, quando se manifestasse, teria a palavra final sobre o assunto.
Nas palavras do próprio ministro consignadas à página 27 do acórdão: “(...) tenho que não se pode postergar indefinidamente a adoção de medidas direcionadas ao ajuste fiscal de ente da Federação, sob pena de impossibilitar-se o alcance de um ambiente adequado para as providências de equacionamento, circunstância que oneraria excessivamente o ente político, a ponto de comprometer sua autonomia e independência”.
Nas circunstâncias específicas do caso, de fato, a autorização legislativa (via lei específica) se mostrava imprescindível para evitar que o Estado de Minas Gerais entrasse em colapso ou chegasse a um estado fiscal irreversível. Então, restou evidenciado que a obstrução parlamentar assumiu contornos de abuso de direito. 
Com isso, chega-se ao tema central da coluna: Quais são os limites à obstrução parlamentar? Como já exposto em <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/supressao-debate-parlamentar-instrumento-checks-and-balances-16032022/amp">texto passado</a>, esta colunista não adere à visão romantizada de um suposto direito fundamental à resistência consubstanciado na obstrução parlamentar. Pelo contrário, defendeu-se existir uma função legislativa de, em certo sentido, trabalhar pela governabilidade.
A questão é delicada, mas precisa existir esse <a href="https://bd.camara.leg.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/3639/oposicao_obstrucao_lourimar.pdf?sequence=2&amp;isAllowed=y">equilíbrio entre o direito de a minoria ser ouvida e o direito de a maioria governar</a>: da mesma forma que a obstrução pode ser necessária para a defesa das minorias em face do “rolo compressor” das maiorias parlamentares, esse mesmo instrumento impede que medidas apoiadas pela maioria social do país sejam aprovadas pelas Casas Legislativas. Ou seja, a depender do contexto, é uma faca de dois gumes. Seja como for, a obstrução não deveria poder vetar projetos necessários ao interesse social. Esse seria um claro limite a essa prática.
A literatura não apresenta uma definição uníssona do que é a obstrução parlamentar. De modo geral, essa é apresentada como a utilização de diversos instrumentos – que contam com previsão constitucional, legal e regimental – com vistas a retardar, dificultar, polemizar, sinalizar, expor, impedir, vetar, alterar ou modificar os termos da discussão ou da votação de uma medida legislativa.
O propósito mais lembrado é o de atrasar ou impedir, mas não devem ser esquecidas as finalidades de modificar a proposição legislativa em questão (quando cabe emendamento) e outras que não necessariamente têm a ver com ela, por exemplo, a liberação de emendas parlamentares (as verbas orçamentárias). Nesse último caso, a obstrução funciona como uma típica moeda de troca ou barganha política, legítima em um sistema de presidencialismo de coalizão.
Parte da literatura tende a associar a obstrução a uma ferramenta só da oposição ao governo, ou típica das minorias parlamentares, mas convém registrar que as maiorias também podem acabar se valendo desses mecanismos, pois estes são, em sua grande maioria, ferramentas regimentais, cuja conformação normativa, portanto, varia conforme cada Casa Legislativa.
No que diz respeito ao momento, as estratégias de obstrução parlamentar podem alcançar os períodos: 1) ainda anterior à proposição ser submetida à votação – por exemplo, a apresentação de emendas em massa, requerimentos de adiamento da discussão ou da votação, de alteração ou de retirada de pauta, de apensação ou desapensação, para debate em outra comissão, para a realização de audiências públicas, etc. –; 2) durante o próprio processo de votação – por exemplo, a apresentação de questões de ordem, de requerimentos de destaque para votação em separado, de verificação de quórum, de votação nominal, etc.; e 3) pós-votação – por exemplo, o ajuizamento e ações judiciais e outras providências indiretas, não necessariamente relacionadas à proposição legislativa em si, como requerimentos de criação de CPIs, pedidos de fiscalização e controle, etc. 
O tradicional <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/filibusterismo-falacia-retorica-cpi-pandemia-26052021">filibusterismo</a> é somente uma das formas de obstrução parlamentar. Diversos outros instrumentos podem ser mobilizados para esse efeito. Entretanto, praticamente não há estudos mais abrangentes no Brasil. Os poucos que existem são parciais (abarcando <a href="https://lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/173548/001061633.pdf?sequence=1&amp;isAllowed=y">só parte dos mecanismos</a> de obstrução), só uma Casa Legislativa (com frequência a <a href="https://portalantigo.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1957.pdf">Câmara dos Deputados</a>) ou são muito antigos. Falta uma pesquisa mais abrangente e atualizada voltada para historiar melhor a obstrução parlamentar no Brasil, fazer um levantamento mais profundo e contribuir para a elaboração de uma teoria mais geral, capaz de explicar o recurso a essa estratégia e fixar os seus limites.
Pareceria, por exemplo, que algumas formas de obstrução, como a judicialização, são acionadas quando os parlamentares autores sabem que terão reduzida capacidade de influência sobre as decisões legislativas.
Para parte da literatura, a obstrução parlamentar faz parte do jogo da política, é normal nas democracias e não implica qualquer transgressão às regras regimentais ou constitucionais. Para essa visão, como já dito, a institucionalização dos instrumentos de obstrução parlamentar seria o que garante às minorias (ou à oposição) a possibilidade de fazer frente ao governo.
De outro lado, há autores como <a href="https://www.jstor.org/stable/pdf/2140322.pdf?refreqid=fastly-default%3A73754489731f7681a099c3abb02e2379&amp;ab_segments=&amp;origin=&amp;initiator=&amp;acceptTC=1">Georg Jellinek</a>, para quem a obstrução parlamentar é contrária tanto ao direito das maiorias de decidir, quanto aos próprios parlamentares como instituições. Por isso, haveria de ter limites. Mudanças nas regras regimentais seriam necessárias para contornar essas estratégias.
Desde um ponto de vista estritamente jurídico, a obstrução parlamentar estaria mais para um caso de abuso de direito ou fraude à lei (especialmente ao regimento interno, no caso), já que os diversos mecanismos que viabilizam a obstrução – embora contem com previsão normativa – são acionados não para os seus respectivos propósitos originais, mas com os objetivos típicos de obstrução, notadamente de retardar ou inviabilizar a proposição legislativa.
Visto isso, não restam dúvidas que o comportamento colaborativo é sempre mais difícil, seja na vida, seja na feitura das leis, ao passo que a atividade de obstrução não exige o mesmo esforço, habilidade e paciência. Mas o fato é que ou as próprias Casas Legislativas adotam remédios para a obstrução parlamentar, os esses limites vão acabar sendo fixados pelo Judiciário, como ocorreu na ADPF 983.

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JOTA

A declaração de 'estado de bloqueio institucional' na ADPF 983