Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

Conforme a regra constitucional expressa do art. 58, § 3º, as comissões parlamentares de inquérito (CPIs) terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas.
De acordo com a regulamentação infraconstitucional da Lei n. 1.579/62, que dispõe sobre as CPIs, com redação dada pela Lei n. 13.367/16, tais poderes de instrução incluem a possibilidade de determinação de uma série de diligências que a CPI reputar necessárias, como, por exemplo: 1) requerer a convocação de Ministros de Estado, 2) tomar o depoimento de quaisquer autoridades federais, estaduais ou municipais, 3) ouvir os indiciados, 4) inquirir testemunhas sob compromisso, 5) requisitar da administração pública direta, indireta ou fundacional informações e documentos, e 6) transportar-se aos lugares onde se fizer mister a sua presença (art. 2º). Trata-se esse de rol meramente exemplificativo.
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Isso porque, nas palavras do ministro Paulo Brossard no HC n. 71.039: “(...) Ao poder de investigar corresponde, necessariamente, a posse dos meios coercitivos adequados para o bom desempenho de suas finalidades; eles são diretos, até onde se revelam eficazes, e indiretos, quando falharem aqueles, caso em que se servirá da colaboração do aparelho judiciário. Os poderes congressuais, de legislar e fiscalizar, hão de estar investidos dos meios apropriados e eficazes ao seu normal desempenho. O poder de fiscalizar, expresso no inciso X do art. 49 da Constituição, não pode ficar condicionado a arrimo que lhe venha a dar outro Poder, ainda que, em certas circunstâncias, ele possa vir a ser necessário.”.
Pela lógica do referido acórdão, concede-se autoexecutoriedade às decisões das CPIs, isto é, os meios necessários ao desenvolvimento de suas atribuições e finalidades de investigação, como a intimação de testemunhas, a requisição de papéis, diretamente, sem a necessidade de colaboração de outro Poder.
Em outro trecho do citado HC n. 71.039, afirma o ministro Brossard: “Dificilmente a comissão poderia cumprir sua missão se, a todo momento e a cada passo, tivesse de solicitar a colaboração do Poder Judiciário para intimar uma testemunha a comparecer e a depor. (...) Se a comissão parlamentar de inquérito não tivesse meios compulsórios para o desempenho de suas atribuições, ela não teria como levar a termo os seus trabalhos, pois ficaria à mercê da boa vontade ou, quiçá, da complacência de pessoas das quais dependesse em seu trabalho. Esses poderes são inerentes à comissão parlamentar de inquérito e são implícitos em sua constitucional existência. Não fora assim e ela não poderia funcionar senão amparada nas muletas que lhe fornecesse outro Poder, o que contraria a lógica das instituições. (...)”.
A partir disso, tem-se que as CPIs têm autonomia para garantir a efetivação de suas decisões – sobretudo em caso de recalcitrância de quem deve atender os pedidos, especialmente quanto ao envio de documentos e informações –, o que inclui a competência para proceder diretamente a medidas de busca e apreensão, sem necessidade de requerer previamente sua adoção junto ao Poder Judiciário.
Esse entendimento consta do já mencionado HC n. 71.039, tendo sido reiterado posteriormente no MS n. 21.872, quando o STF reconheceu a possibilidade de a CPI do Orçamento determinar busca e apreensão no domicílio de investigado. Também o STJ, no HC n. 3.985, já reconheceu o poder de realizar busca e apreensão às CPIs e, consequentemente, a licitude das provas advindas dessa providência.
Além disso, convém recordar que as CPIs também podem, por autoridade própria, determinar a quebra do sigilo de dados fiscais, bancários e telefônicos. Nesse sentido, por exemplo, confira-se o julgamento do MS n. 23.452, um clássico em matéria de poderes das CPIs.
A possibilidade de a CPI quebrar o sigilo telemático das redes sociais de seus investigados (já defendida <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/podem-as-cpis-quebrar-o-sigilo-telematico-das-redes-sociais-de-seus-investigados-24032020">aqui</a>) pende de confirmação por parte do STF. O fundamento legal desse poder da CPI seria a aplicação, por analogia, do art. 17-B da Lei n. 9.613/98, pelo qual a autoridade policial e o Ministério Público terão acesso, exclusivamente, aos dados cadastrais do investigado que informam qualificação pessoal, filiação e endereço, independentemente de autorização judicial, mantidos, entre outros, pelos provedores de internet.
As empresas então destinatárias (Facebook e Twitter) deixaram de atender aos pedidos realizados pela CPMI das Fake News para que fornecessem os dados cadastrais dos usuários de suas plataformas, arguindo a existência de liminares em ações ajuizadas por investigados (como o MS n. 36.932), bem como sob o argumento de óbice procedimental, porque supostamente incidiria o Acordo de Assistência Judiciária em Matéria Penal entre Brasil e Estados Unidos da América (MLAT), promulgado pelo Decreto n. 3.810/2001, objeto de discussão na ADC n. 51, ainda pendente de julgamento.
Ocorre que o MLAT é inaplicável, em primeiro lugar, porque se está diante de investigação no âmbito do Poder Legislativo, não de processo jurisdicional, sendo certo que o mencionado acordo internacional versa sobre “Assistência Judiciária em Matéria Penal”. Ora, como já dito, as CPIs têm poderes autônomos, atribuídos pelo próprio texto constitucional, independentemente de ordem ou intervenção judicial.
Em segundo lugar, como consequência do anterior, observa-se a desnecessidade de expedição de “carta rogatória” no âmbito das CPIs, sob pena de subversão dos poderes de investigação constitucionalmente atribuídos nos termos do art. 58, § 3º, da CF. Além disso, os pedidos de informações oriundos das CPIs não dependem de qualquer tipo de “homologação” por quem quer que seja, dispensando também qualquer tipo de intervenção diplomática, como se estabelece no MLAT.
Seja como for, essa é uma discussão que interessa mais à CPMI das Fake News, cujo funcionamento permanece suspenso, do que propriamente à CPI da Pandemia.
Como não poderia deixar de ser, a CPI não detém poderes ilimitados, nem absolutos, e nada obstante a chancela do STF quanto ao cabimento de busca e apreensão realizada diretamente pela CPI, independentemente de prévio requerimento junto ao Poder Judiciário, a possiblidade de decretação de prisão no âmbito das CPIs segue uma lógica diferente, devendo sempre respeitar o postulado da reserva de jurisdição.
Assim, os poderes da CPI não podem ostentar conteúdo jurisdicional ou conter diligências para cuja realização a CF tenha atribuído imposição explícita de que somente podem ser determinadas por decisão de membro do Poder Judiciário. A impossibilidade decorre do princípio da separação dos poderes inscrito no art. 2º da CF.
Nesse sentido, por exemplo, o STF já entendeu que não é possível às CPIs a decretação de indisponibilidade de bens de particular, por se tratar de provimento de natureza cautelar, não sendo ato de instrução (MS n. 23.466).
É por isso que as CPIs não podem determinar medidas sobre as quais incide a cláusula constitucional da reserva de jurisdição, como a interceptação telefônica, nos termos do art. 5º, inciso XII, da CF, e a decretação da prisão de qualquer pessoa, ressalvada a hipótese de flagrância.
O art. 5º, inciso LIV, da CF, estabelece “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”, sem prejuízo do que prevê o art. 5º, inciso LXI, pelo qual “ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, salvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei;”.
A possibilidade de decretação de prisão em flagrante por crime cometido nas dependências do Congresso Nacional – o que inclui, portanto, o âmbito de atuação das CPIs – também já foi reconhecida pelo próprio STF no enunciado n. 397 da Súmula da própria Corte: “O poder de polícia da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, em caso de crime cometido nas suas dependências, compreende, consoante o regimento, a prisão em flagrante do acusado e a realização do inquérito.”.
A partir dos dispositivos acima, tem-se que os parlamentares integrantes de uma CPI têm poderes – dentro de sua competência para a prática de atos relacionados à investigação – para decretar a prisão em flagrante daquele que comparece à sessão da comissão, vislumbrando-se desde já duas situações que hipoteticamente ensejariam o exercício dessa prerrogativa.
Em primeiro lugar, o crime de falso testemunho do art. 342 do CP (“fazer afirmação falsa, ou negar ou calar a verdade como testemunha, perito, contador, tradutor ou intérprete em processo judicial, ou administrativo, inquérito policial, ou em juízo arbitral”) ou o tipo específico do art. 4º, inciso II, da Lei n. 1.579/52 (“fazer afirmação falsa, ou negar ou calar a verdade como testemunha, perito, tradutor ou intérprete, perante a CPI”), sem prejuízo do direito ao silêncio ou à não-autoincriminação (art. 5º, inciso LXIII, da CF).
<blockquote class="jota-article__eye">Aqui, o crime envolve a conduta de distorcer a verdade – seja com o intuito de beneficiar, seja com o propósito de prejudicar outrem (no caso, o réu ou o investigado) –, bem como a de não se pronunciar sobre a verdade, mesmo sabendo da relevância de fatos. Trata-se de crime formal, que se consuma no momento do término do depoimento e no local em que este foi prestado.</blockquote>
Em segundo lugar, o crime de desacato do art. 331 do CP (“desacatar funcionário público no exercício da função ou em razão dela”) também poderia ensejar a prisão em flagrante no âmbito das CPIs. Naturalmente, isso se daria nos moldes da decisão do STF na ADPF n. 496 (portanto, restaria afastada a possibilidade de a CPI se valer da prisão em flagrante para ofensas praticadas via imprensa ou pelas redes sociais).
No momento em que este texto está sendo escrito (no dia 25 de abril), ainda não há confirmação sobre qual será a modalidade de funcionamento da CPI da Pandemia (presencial, remota ou semipresencial).
Até agora, sabe-se apenas que a primeira reunião da CPI da Pandemia será de modo semipresencial, com a instalação de urnas eletrônicas na área externa ao plenário da comissão e na garagem coberta do Senado (em sistema drive-thru), como foi feito na eleição do presidente da Casa e, antes, na retomada das sabatinas de autoridades, e já explicado <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/sabatina-senado-notorio-conhecimento-especialidade-30092020">aqui</a>. Os parlamentares que não estejam presentes fisicamente podem pedir a palavra pelo Sistema de Deliberação Remota (SDR).
No entanto, dada a orientação de que a CPI da Pandemia deverá funcionar com distanciamento social (com limitação de cadeiras disponíveis) e de forma a garantir limite físico de segurança, pode-se imaginar que ao menos algumas inquirições possam vir a ser colhidas a distância.
Nessa hipótese de depoimento por videoconferência, e na eventualidade de o depoente incorrer em algumas das situações em que caberia prisão em flagrante, ainda assim poderia a CPI determinar essa prisão de modo remoto?
A resposta parece ser sim. O simples fato de o depoente estar fisicamente fora das dependências do Congresso Nacional não seria um empecilho, já que a “presença virtual” juridicamente continua sendo presença, especialmente nos tempos de pandemia.
Ora, a possibilidade de interrogatório por videoconferência foi prevista pela Lei n. 11.900/2009, que modificou o Código de Processo Penal – CPP e previu a possibilidade do réu preso ser interrogado por sistema de videoconferência ou outro recurso tecnológico de transmissão de sons e imagens em tempo real.
Com o advento da pandemia, também o Poder Judiciário se viu obrigado a adotar medidas de distanciamento social e suspensão ou restrição do expediente presencial, tendo o Conselho Nacional de Justiça – CNJ regulamentado a realização de audiências virtuais por videoconferência nas Resoluções n. 313, n. 314, n. 318 e n. 329, todas de 2020, devendo-se observar a maior equivalência possível com os atos em que há presença física.
Com essa normatização, restam equiparados, para todos os efeitos legais, os atos virtuais por meio de videoconferência aos atos presenciais.
Assim, assentada a possibilidade jurídica de funcionamento virtual de uma comissão judicialiforme como é a CPI (o que também adviria da impossibilidade de supressão de competências constitucionais do Poder Legislativo já argumentada <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/e-possivel-emendar-a-constituicao-via-deliberacao-remota-durante-a-calamidade-publica-29042020?amp">aqui</a>), a dúvida que surge diz respeito a como se daria a operacionalização dos atos materiais e executórios para uma eventual prisão em flagrante no âmbito da comissão parlamentar.
Aqui, acredita-se que seria possível a CPI se valer, por analogia, da lógica adotada pelo STF no âmbito do Inquérito n. 4.781, em que a Corte considerou que a expressão “na sede ou dependência do tribunal” abrangeria todo o território nacional, em se tratando de crime cometido em ambientes virtuais e redes sociais que podem ser acessados por qualquer dispositivo no Brasil conectado à internet.
Inclusive, recorde-se que, para a prisão do deputado federal Daniel Silveira, o ministro relator Alexandre de Moraes inovou criando a figura do “mandado de prisão em flagrante”.
Sem pretensões de entrar no mérito das críticas quanto à contradictio in terminis que envolve a utilização de uma ordem “escrita” para prender alguém em situação de flagrância, descreve-se apenas o fato de que a medida foi usada para efetivar a privação da liberdade quando o autor do suposto fato delituoso se encontrava em local diverso daquele em que estava a autoridade responsável por proferir a ordem de prisão, uma vez presentes os requisitos do art. 302, incisos I ou II, do CPP.
Desta forma, a ordem contendo a voz da prisão em flagrante poderia incontinente ser reduzida a termo pelos servidores que assessoram a comissão, assinada pelo respectivo presidente e transmitida por ofício eletrônico para operacionalização dessa prisão em flagrante por ordem da CPI, para que a unidade da Polícia Federal do local onde está o depoente cumpra imediatamente a medida de constrição de liberdade.
Fora das situações acima indicadas em que caberia a prisão em flagrante, diante da ocorrência de crimes, o que a CPI poderia fazer é postular as chamadas prisões cautelares (preventiva e temporária), em requerimento dirigido ao Poder Judiciário.
Muito embora o art. 311 do CPP e o art. 2º da Lei n. 7.960/89, que dispõe sobre prisão temporária, estabeleçam que o pedido de prisão preventiva e de prisão temporária sejam formulados pelo Ministério Público ou pela autoridade policial, deve-se reconhecer que as CPIs também podem postular tal prisão para satisfazer o interesse da investigação.
Como já visto, as CPIs têm poderes para investigar, mas não têm poderes de indiciar, incriminar, processar, nem julgar pessoas. Isso porque tais atribuições foram outorgadas ao Poder Judiciário, Ministério Público e Autoridade Policial.
Nas situações em que os fatos são, de antemão, sabidamente criminosos, não são investigáveis por quaisquer das Casas do Congresso Nacional, nem mesmo por intermédio de suas CPIs, já que essas se destinam a conduzir procedimento investigatório sobre “fato determinado” de relevante interesse nacional cujo esclarecimento auxiliará na produção legiferante. Em outras palavras, não se pode criar uma CPI exclusivamente para investigar um crime (que se sabe já ocorrido), sob pena de desvio de finalidade do colegiado.
Entretanto, se, no decurso das investigações parlamentares, uma CPI se depara com condutas (que sugerem práticas) criminosas, seu dever é tomar as providências para dar conhecimento aos órgãos competentes, aplicando a cláusula final do art. 58, § 3º, da CF, que determina que as conclusões da CPI sejam encaminhadas, se for o caso, ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.
De fato, o Ministério Público é o órgão a quem compete, privativamente, promover a ação penal pública, nos termos do art. 129, inciso I, da CF.
Assim, a despeito de estarem investidas dos poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, diante da prática de quaisquer crimes, a atribuição das CPIs consiste na elaboração de notícia-crime, anexando-se os documentos comprobatórios respectivos, dirigida ao Ministério Público, para que este tome as medidas judiciais cabíveis.
Considerando todo o arcabouço jurídico explicado até agora, e tendo em vista o atual contexto fático em que se encontra a CPI da Pandemia, o eventual funcionamento semipresencial (ou mesmo remoto) da comissão – por mais que imponha novos desafios e dificuldades para os trabalhos (como a custódia de documentos sigilosos, por exemplo) – não pode servir de empecilho para que o colegiado lance mão dos meios necessários para o exercício de suas atribuições e finalidades consagradas na CF. Da mesma forma, a virtualização tampouco pode ser escusa para que a CPI deixe de se valer de suas prerrogativas legais e já reconhecidas pela jurisprudência do STF.
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JOTA

O falso testemunho e os ‘poderes de investigação próprios das autoridades judiciais’

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O falso testemunho a distância e os ‘poderes de investigação próprios das autoridades judiciais’