Opinião e Análise

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Roberta Simões Nascimento

<a href="https://www.jota.info/stf/do-supremo/ptb-aciona-stf-para-impedir-reeleicao-dos-presidentes-do-senado-e-da-camara-05082020">O ajuizamento da ADI n. 6.524 no último dia 5 de agosto</a> lançou luzes sobre uma discussão que os <a href="https://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/politica/2020/02/24/interna_politica,830143/mesmo-vetada-reeleicao-de-maia-e-alcolumbre-e-considerada-opcao.shtml">órgãos de comunicação já vinham relatando</a> estar ocorrendo nos bastidores de Brasília: as articulações (incluindo a possível aprovação de uma emenda à Constituição) em favor da reeleição do atual presidente do Senado Federal dentro da mesma legislatura, o que pareceria não ser possível com base em uma interpretação literal do texto constitucional hoje vigente.
Antecipando-se a qualquer definição sobre um eventual acordo político concreto, o PTB resolveu judicializar imediatamente o tema, com o propósito declarado de “afastar interpretações inconstitucionais de dispositivo constitucional reproduzido com distorções nos Regimentos Internos do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, dando a eles interpretação conforme à Constituição Federal de 1998”.
A norma constitucional referida é a que consta do art. 57, § 4º, pelo qual “Cada uma das Casas reunir-se-á em sessões preparatórias, a partir de 1º de fevereiro, no primeiro ano da legislatura, para a posse de seus membros e eleição das respectivas Mesas, para mandato de 2 (dois) anos, vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente.”.
<a href="https://conteudo.jota.info/risco-politico" target="_blank" rel="noopener noreferrer"><img class="aligncenter wp-image-244336 size-full" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2020/04/cta-risco-politico.png" alt="" width="1080" height="1080" /></a>
A atual redação desse dispositivo foi dada pela EC n. 50/2006, cujo propósito foi o de promover mera alteração de redação para que o período do mandato fosse grafado também por algarismo arábico e não apenas por extenso. Assim, conforme os <a href="https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=4787029&amp;ts=1594016407583&amp;disposition=inline">documento legislativos</a>, não se pretendeu alterar quaisquer dos âmbitos de validade da norma jurídica, que permaneceu a mesma, ou seja, a rigor, trata-se de norma constitucional originária.
Já entendeu o STF que o art. 57, § 4º, da CF, não é de reprodução obrigatória nas Constituições dos Estados-membros, conforme a <a href="http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&amp;docID=266538">ADI n. 793</a>, reiterada em outras ocasiões (ADI n. 792, 1.528, 2.371). Assim, fora do plano federal, há margem para decisão em sentido diverso do estabelecido na CF.
Dentro das Casas Legislativas do Congresso Nacional, consolidou-se a interpretação de que a vedação desse art. 57, § 4º, da CF, só alcança a eleição realizada dentro da mesma legislatura, ou seja, não se considera recondução a eleição para o mesmo cargo em legislaturas diferentes, ainda que sucessivas. Assim, a norma constitucional não vedaria a eleição para o 3º e 4º anos da legislatura X e, na sequência, a eleição para o 1º e 2º anos da legislatura X+1. Inclusive, essa interpretação foi expressamente consignada no <a href="https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/regimento-interno-da-camara-dos-deputados/arquivos-1/RICD%20atualizado%20ate%20RCD%2012-2019%20A.pdf">regimento interno da Câmara dos Deputados</a>, art. 5º, § 1º, cuja aprovação ocorreu em 1989.
Em outras palavras, a interpretação constitucional legislativa – isto é, levada a cabo pelo Poder Legislativo – da citada norma constitucional entende que o sentido da proibição do art. 57, § 4º, da CF, seria o de impedir que o eleito no 1º ano da legislatura venha a ser reeleito no 3º ano dessa mesma legislatura, além de, naturalmente, vedar a reeleição para além de um único período subsequente.
No âmbito do Senado Federal, cujo regimento interno é de 1970, tal interpretação ficou por conta do <a href="http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=753396255&amp;prcID=5972250">Parecer n. 555, de 1998, da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania – CCJ</a>. Em resumo, após um resgate histórico sobre a eleição dos membros das mesas das Casas do Congresso Nacional desde a Constituição Imperial de 1824 até a atual, tal opinativo conclui que a expressão “eleição imediatamente subsequente” do art. 57, § 4º, não deve ser lida de maneira isolada, mas sim com referência ao trecho da mesma norma que prevê a eleição “no primeiro ano da legislatura”.
<blockquote class="jota-article__eye">Dessa forma, diante da passagem de uma legislatura para outra, está-se diante de “nova eleição”, mas não propriamente de “reeleição”, o que permitiria aos eleitos no 3º ano da legislatura serem reconduzidos na eleição seguinte.</blockquote>
Além disso, o parecer fundamenta que as restrições de direitos, em especial as inelegibilidades, devem ser interpretadas restritivamente. Por fim, argumenta o advento da EC n. 16/1997, que inseriu no art. 14, § 5º, da CF a possibilidade de reeleição para os chefes do Poder Executivo, iria ao encontro da interpretação legislativa sustentada para o art. 57, § 4º, da CF, e art. 59, caput, do <a href="https://www25.senado.leg.br/documents/12427/45868/RISF+2018+Volume+1.pdf/cd5769c8-46c5-4c8a-9af7-99be436b89c4">regimento interno do Senado Federal</a>.
Aparentemente heterodoxa, tal interpretação constitucional legislativa em comento conta com a concordância de grandes doutrinadores, como <a href="https://www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/fz14129809.htm">Michel Temer</a>, <a href="https://www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/fz05129810.htm">Celso Bastos</a>, entre outros, embora de fato existam os que dela discordem, como José Afonso da Silva.
Na petição inicial da <a href="http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=753396247&amp;prcID=5972250">ADI n. 6.524</a>, o PTB sustenta: a) que o art. 5º, § 1º, do RICD, assim como a interpretação do citado Parecer n. 555, de 1998, da CCJ do Senado, contrariariam o art. 57, § 4º, da CF, cujo texto não faria distinções entre as “eleições imediatamente subsequentes”, sejam na mesma legislatura ou na seguinte; b) que entendimento diverso contrariaria os princípios democrático e republicano, bem como a suposta intenção do constituinte em vedar que minorias se perpetuem no poder.
Da leitura da inicial, observa-se que, em nenhum momento, fez-se alusão às notícias divulgadas pela mídia sobre as pretensões de reeleição do atual presidente do Senado (dentro da mesma legislatura), inteligentemente evitando basear-se em meras ilações que poderiam conduzir à falta de interesse processual. De toda sorte, a abrangência do pedido formulado na ADI – para afastar qualquer interpretação que conduza à possibilidade de reeleição – já serviria para impedir eventual aspiração nesse sentido, seja na mesma legislatura ou na seguinte.
Dado o contexto, convém fazer um apanhado geral sobre a temática da reeleição dos chefes de poderes, iniciando pelo Judiciário. A CF, no art. 96, inciso I, alínea a, deixou de trazer qualquer comando sobre a reeleição nos tribunais. Especificamente no âmbito do STF, seu próprio <a href="http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/legislacaoRegimentoInterno/anexo/RISTF.pdf">regimento interno</a>, art. 12, vedou a reeleição do presidente e do vice para o período imediato. A atual regra da <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp35.htm">LC n. 35/1979 (Lei Orgânica da Magistratura Nacional – LOMAN)</a>, art. 102, também veda a reeleição. No entanto, eventual disciplina em sentido contrário não violaria a CF, que assim deu plena independência ao Poder Judiciário nesse ponto.
Por seu turno, quanto ao Executivo, a CF trouxe, em seu texto originário, a inelegibilidade dos chefes do Poder Executivo para novo sufrágio em período imediatamente subsequente. Somente com o advento da EC n. 16/1997, inseriu-se a possibilidade de reeleição, com a atual redação dada ao art. 14, § 5º, da CF.
Quanto ao Poder Legislativo, já se adiantou o que diz o art. 57, § 4º, da CF, bem como qual é interpretação legislativa desse texto, assentada pelo RICD desde 1989 e, pela CCJ do Senado, desde 1998.
Passados dez anos disso, em 2008, surgiu nova dúvida: o presidente da Casa Legislativa que assume para cumprir mandato-tampão pode ser reeleito? Era o caso do então presidente do Senado Federal <a href="https://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc1312200714.htm">Garibaldi Alves Filho, que fora eleito em dezembro de 2007, após a renúncia do senador Renan Calheiros</a> para finalizar o biênio 2007-2008.
Respondendo a tal indagação, o então advogado Luís Roberto Barroso consignou, logo na primeira página de seu <a href="https://www.migalhas.com.br/arquivos/2016/11/art20161114-05.pdf">parecer</a>, que “A matéria em discussão não envolve princípio fundamental do Estado brasileiro, não cuida de aspecto essencial para o funcionamento do regime democrático nem tampouco interfere com direitos fundamentais da cidadania. Isso significa que ela está mais próxima do universo das escolhas políticas do que da interpretação constitucional”.
O hoje ministro do STF reconheceu a existência da ambiguidade contida no art. 57, § 4º, da CF, e registrou que, respeitadas as balizas constitucionais, o STF tende a privilegiar as próprias Casas Legislativas na resolução das matérias interna corporis.
<blockquote class="jota-article__eye">A despeito disso, o senador Garibaldi Alves Filho acabou sequer se candidatando à época e quem venceu a eleição subsequente para presidir o Senado Federal no biênio 2009-2010 foi o senador José Sarney.</blockquote>
Nada obstante, a mesma dúvida voltou a surgir em 2016, quando o deputado federal Rodrigo Maia, que também assumira a presidência da Câmara dos Deputados após a saída antecipada do presidente anterior (o deputado Eduardo Cunha), pretendeu candidatar-se à reeleição. Dessa vez, o advogado Heleno Taveira Torres foi quem emitiu <a href="https://static.poder360.com.br/2017/02/HelenoTorres-parecerRodrigoMaia-31jan2017.pdf">parecer</a> pela possibilidade de reeleição do presidente da Casa Legislativa que assume em decorrência da vacância do presidente eleito no 1º ano da legislatura. É dizer, admitiu-se a reeleição dentro da mesma legislatura, por parte de quem assumiu mandato-tampão, sem que isso viole o art. 57, § 4º, da CF, cuja proibição seria inaplicável ao caso.
Tal possibilidade também foi chancelada pelo STF no <a href="http://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=314980224&amp;ext=.pdf">MS n. 34.574</a>, cuja fundamentação foi reiterada nos demais writs impetrados contra a candidatura do deputado Rodrigo Maia (MS n. 34.599, 34.602, 34.603). Após negar o pedido de <a href="http://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=311141842&amp;ext=.pdf">medida cautelar</a>, o min. Celso de Mello não conheceu da impetração sob o argumento de que se tratava a questão de matéria interna corporis, com apoio nos pareceres dos ilustres juristas já citados.
O fato é que, ao longo dos anos, sem que tivesse havido qualquer processo formal de mudança do texto do art. 57, § 4º, da CF, houve as seguintes reeleições de chefes das Casas Legislativas do Congresso Nacional: a) no Senado Federal: Antônio Carlos Magalhães (eleito para o biênio 1997-1998 e reeleito para o biênio 1999-2000), José Sarney (eleito para o biênio 2009-2010 e reeleito para o biênio 2011-2012) e Renan Calheiros (eleito para o biênio 2013-2014 e reeleito para o biênio 2015-2016); e b) na Câmara dos Deputados: Michel Temer (eleito para o biênio 1997-1998 e reeleito para o biênio 1999-2000), Marco Maia (eleito para o biênio 2010-2011 e reeleito para o biênio 2012-2013) e Rodrigo Maia (eleito em 2016 para mandato-tampão, reeleito para o biênio 2017-2018 e, depois, para o biênio 2019-2020).
Nesse contexto, parece estar-se diante de uma tensão entre a Constituição formal escrita de 1998 e os fatos sobre os quais seu texto se projeta, isto é, a Constituição da realidade em 2020. As práticas parlamentares parecem ter mudado o sentido do texto constitucional do art. 57, § 4º, da CF, e resta saber se, na substância, essa mutação é constitucional ou não.
Não é novidade que a Constituição não se esgota em seu texto e que os órgãos legislativos estão autorizados a interpretá-la, fixando seu significado e alcance, pela aprovação de emendas à Constituição e de leis que a completam. Contudo, a interpretação constitucional legislativa não se dá somente por meios formais ou por intermédio do processo legislativo. O costume parlamentar – ainda de modo sub-reptício – também pode, pouco a pouco, conferir nova aplicação às normas constitucionais, inclusive por exigências de ordem prática (como ilustram as vacâncias acima mencionadas). Disso, resultariam mutações constitucionais, cujo lastro democrático em concreto adviria da qualidade, detida pelos legisladores, de representantes da sociedade.
Nesse sentido, outro exemplo de costume constitucional parlamentar é o desuso do caráter sigiloso das arguições do art. 52, inciso IV, da CF, pois as reuniões da Comissão de Relações Exteriores do Senado Federal (encarregada de sabatinar os candidatos a chefe de missão diplomática de caráter permanente) são <a href="https://www12.senado.leg.br/ecidadania/principalaudiencia">públicas, transmitidas em tempo real e interativas</a>. Na prática, houve uma aproximação do rito do inciso IV ao estabelecido para o inciso III do citado art. 52 da CF. Como tal desuso (mesmo sendo contra legem) atende a exigências de transparência, moralidade e impessoalidade – as quais desaconselhariam o cumprimento da referida norma nos tempos atuais –, seria admissível como processo de mudança constitucional.
Como se vê, o desenvolvimento do processo político é um campo fértil para o surgimento de mutações constitucionais. É verdade que, a rigor, a mutação constitucional – na qualidade de processo informal de mudança da Constituição – não poderia alterar a letra, nem os limites de fundo fixados pelo constituinte. No entanto, esse limite textual já foi relativizado pelo próprio STF, como, por exemplo, na <a href="http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&amp;docID=628635">ADI n. 4.277</a>, que conferiu interpretação conforme ao art. 1.723 do Código Civil.
Nesse contexto, a ADI n. 6.524 ofereceria uma oportunidade para o STF assentar em definitivo se o processo de mutação em curso do art. 57, § 4º, da CF, de fato é constitucional ou não. Ocorre que também existe a chance de que a corte não conheça do mérito da ADI, na linha do já citado MS n. 34.574, considerando que essa é matéria de funcionamento interno das Casas Legislativas e, portanto, insindicável pela via judicial.
Assim, além de ensejar a reflexão sobre a reeleição dos chefes dos poderes, em especial do Legislativo, todo esse imbróglio serve também para mostrar os riscos que envolvem a decisão política de judicializar uma questão: paradoxalmente, em lugar de proibir, a ADI n. 6.524 poderá acabar facilitando o caminho da reeleição do atual presidente do Senado, seja porque o STF pode declarar que a matéria é interna corporis (conferindo plena autonomia ao Poder Legislativo), seja porque o STF poderá desde já reconhecer que houve uma mutação constitucional no art. 57, § 4º, da CF (pois os sentidos da vedação à reeleição teriam caído em desuso, por costume parlamentar, além de não mais se justificar a vedação à reeleição, ante a atual redação do art. 14, § 5º, da CF). As chances de isso acontecer, segundo a atuária, são de 50%.

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JOTA

ADI 6.524 poderá definir se houve mutação constitucional do art. 57, § 4º, da CF

Podem ser reeleitos os presidentes da Câmara e do Senado?

ADI 6.524 poderá definir se houve mutação constitucional do art. 57, § 4º, da CF