Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

No último dia 20 de dezembro de 2022, o Senado Federal aprovou a PEC nº 42/2022 (PEC do Piso da Enfermagem). O assunto foi noticiado <a href="https://www.jota.info/tributos-e-empresas/saude/senado-aprova-pec-com-recursos-para-piso-da-enfermagem-20122022">aqui</a>. A Câmara dos Deputados já tinha aprovado o texto no dia 15 de dezembro. Logo na sequência, as duas Casas Legislativas promulgaram a <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc127.htm">EC nº 127/2022</a>.
A medida vem na esteira das articulações decorrentes da <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/piso-salarial-da-enfermagem-legisladores-contadores-14092022">medida cautelar que tinha sido concedida na ADI nº 7222 comentada com detalhes aqui</a>, que suspendeu os efeitos da Lei nº 14.434/2022.
A principal determinação da EC é a que foi inserida no art. 198, § 4º, da CF, com vistas a que a União preste assistência financeira complementar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios e às entidades filantrópicas que atendam, no mínimo, 60% de seus pacientes pelo SUS, para o cumprimento dos pisos salariais profissionais nacionais para o enfermeiro, o técnico de enfermagem, o auxiliar de enfermagem e a parteira (do art. 198, § 12, da CF).
A EC nº 127/2022 teve origem da apresentação no dia 08 de novembro de 2022 da PEC nº 27/2022, de autoria do deputado Mauro Benevides Filho e outros. No dia 23 de novembro de 2022, a referida PEC foi apensada à PEC nº 390/2014 na Câmara dos Deputados, nos termos do art. 191, inciso I, e art. 202 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD).
Já se falou sobre a apensação de PECs em <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/pec-da-transicao-apensacao-e-o-futuro-do-bicameralismo-07122022">coluna passada</a>, mas o problema levantado naquela oportunidade não ocorreu na PEC do Piso da Enfermagem, já que em 29 de novembro de 2022 foi constituída Comissão Especial, nos termos do art. 202, § 2º, do RICD.
Na reunião da Comissão Especial ocorrida no dia 14 de dezembro de 2022, foi aprovado o <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=2224623&amp;filename=PRL+1+PEC39014+%3D%3E+PEC+390/2014">parecer da relatora</a>, a deputada Alice Portugal (PCdoB/BA), pelo qual se veiculou substitutivo à PEC nº 390/2014, incorporando parte do conteúdo da PEC nº 27/2022.
No dia seguinte, o Plenário da Câmara dos Deputados aprovou, em primeiro e segundo turnos, o Substitutivo da Comissão Especial à PEC nº 390/2014. Foram 387 votos a favor e 17 contrários (como sabido, a votação mínima é de 308 parlamentares, correspondente a 3/5 dos membros da Casa).
No Senado Federal, a matéria foi autuada como PEC nº 42/2022 e teve a relatoria designada ao Senador Fabiano Contarato (PT/ES), cujo <a href="https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=9228292&amp;ts=1671549762316&amp;disposition=inline">Parecer nº 367/2022-PLEN/SF</a> também concluiu pela aprovação da matéria.
A PEC nº 42/2022 foi aprovada no Senado Federal em primeiro turno, nos termos do parecer, com 72 votos a favor e 1 contra, e em segundo turno, com 71 votos a favor e nenhum contrário.
A polêmica da medida reside em basicamente dois aspectos: o primeiro, a expressão “nos termos da lei” constante do art. 198, § 14, da CF, incluído pela EC nº 127/2022; o segundo, o caráter temporário da alocação de recursos para fazer frente à despesa criada.
<a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/nomografia-constitucional-01092021">A técnica legislativa que remete à edição de leis futuras já foi comentada aqui</a>. Politicamente, sua utilização pode ser lida como sinal da falta de consenso dos parlamentares, funcionando como uma forma de “empurrar a discussão com a barriga” para que a divergência seja solucionada depois.
Do ponto de vista jurídico, não existe inconstitucionalidade na utilização dessa técnica de remissão à legislação futura, nem seu uso deve ser entendido como sinônimo de que se trata necessariamente de uma norma de eficácia limitada.
Segundo a tradicional classificação de <a href="https://arquivos.integrawebsites.com.br/66582/bc2c06fb00ef651400fb18045b1797b3.pdf">José Afonso da Silva</a>, tanto as normas de eficácia limitada, quanto as de eficácia contida (ou restringível) fazem menção a “nos termos da lei” e formas análogas. Daí que nem sempre é fácil enquadrar a norma constitucional que traz tal redação em uma dessas categorias. O constitucionalista trouxe a questão, mas não uma resposta para a dúvida, que tem ficado mais nas mãos da interpretação do STF mesmo.
Assim, no caso concreto, a expressão “nos termos da lei” pode ser perfeitamente entendida como um comando do legislador constituinte reformador para que a assistência financeira complementar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios nele prevista se dê “nos termos da legislação vigente”, sem prejuízo de que leis futuras limitem tal obrigação constitucional.
Se o <a href="https://www.jota.info/stf">STF</a> entender que o art. 198, § 14, da CF, incluído pela EC nº 127/2022, é norma de eficácia limitada, seu advento terá adiantado pouco para a ADI nº 7222, pois seria necessário aguardar uma “nova lei”. Agora, caso a Corte entenda que se cuida de norma constitucional de eficácia contida, há chances de que a medida cautelar da ADI nº 7.222 seja revogada, se ultrapassada a segunda polêmica envolvendo a referida EC: seu caráter temporário.
Os arts. 2º e 3º da EC nº 127/2022 estabelecem normas transitórias quanto à alocação de recursos para o cumprimento do art. 198, §§ 12 a 15, da CF. Diante disso, a Confederação Nacional da Saúde, Hospitais, Estabelecimentos e Serviços (CNSaúde), autora da ADI nº 7.222, já se adiantou reclamando que a EC nº 127/2022 representaria uma solução apenas provisória para uma obrigação definitiva.
Aqui, mais uma vez, convém apresentar um dado importante do funcionamento do mundo parlamentar na realidade: do ponto de vista político, com frequência, a aprovação de normas provisórias também serve para alcançar o consenso necessário, sobretudo quando existem visões divergentes dentro do parlamento. O caráter temporário é fundamental para superar a oposição à iniciativa, facilitando a tramitação da proposição.
Longe de serem inconstitucionais, normas de caráter transitório costumam enfrentar uma resistência menor para aprovação do que as normas com vigência indeterminada, ou seja, trata-se de técnica legislativa que também cumpre uma função política. Parafraseando <a href="https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3394420">Ittai Bar-Siman-Tov e Gaya Harari-Heit</a>, a temporariedade é “colher de açúcar” que ajuda a baixar os ânimos em torno do caráter controvertido da legislação.
Ao menos até agora, no Brasil jamais houve discussão sobre um eventual “terreno proibido” para tratamento via normas (constitucionais ou não) temporárias ou transitórias.
Na Alemanha, a Corte Constitucional (BvR 79/70, de 9 nov. 1976) já entendeu que determinadas matérias não são compatíveis com normas de natureza temporária, como as questões que dizem respeito ao núcleo essencial das funções do Estado ou as medidas necessárias para a concretização das garantias dos direitos fundamentais (por exemplo, leis de mídia e de radiodifusão).
Na explicação de <a href="https://www.e-elgar.com/shop/usd/constitutional-sunsets-and-experimental-legislation-9781783478941.html">Sofia Ranchordás</a> sobre esse julgado, a decisão não significa que os legisladores são impedidos de adotar a legislação transitória. Para evitar uma extensão não razoável da limitação mencionada, deve-se interpretar de forma restritiva, de modo a proibir a disciplina em caráter transitório apenas de questões substantivas (por exemplo, o acesso à justiça), mas deixando de fora a sua regulação ou implementação processual (por exemplo, experimentar novos mecanismos para acelerar o processo judicial).
Desde uma perspectiva legisprudencial, portanto, normas transitórias também funcionam como ferramenta apta para alcançar objetivos legais ou enfrentar problemas de políticas públicas – como é a valoração das carreiras de enfermeiro, técnico de enfermagem, auxiliar de enfermagem e parteira a partir da adoção de um piso nacional salarial –, sobretudo em situações que demandam soluções provisórias, quando existe incerteza ou quando simplesmente é necessário obter mais informações sobre efetividade da resposta – precisamente as que serão obtidas a partir da vigência dessas mesmas normas temporárias, em caráter experimental – antes de efetivar uma normatização com vigência indeterminada. Há uma clara função legisprudencial na chamada “legislação temporária”.
Além disso, nada obsta a que a vigência dessas normas temporárias seja estendida por mais tempo ou mesmo convertida em permanente, se assim aprovar o Congresso Nacional, ou que novas soluções sejam amadurecidas nesse meio tempo. Assim, essa resposta legislativa dará a oportunidade de o parlamento examinar o assunto novamente, em breve.
Dessa forma, o caráter temporário das normas atende a razões políticas, legisprudenciais e é perfeitamente constitucional.
Cotejando as determinações da <a href="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2022/09/adi-7222-mc-decisao-mlrb.pdf">medida cautelar ADI nº 7.222</a>, vê-se que a rigor o Congresso “fez mais” do que só prestar esclarecimentos sobre os impactos da adoção do piso da enfermagem, e já proporcionou a assistência financeira complementar para viabilizá-lo.
Agora resta esperar para ver se os novos acontecimentos serão suficientes para a revogação da decisão que suspendeu os efeitos da Lei nº 14.434/2022, quando da reapreciação da medida cautelar. A nova decisão, seja ela qual for, dirá muito sobre as expectativas do STF em relação aos deveres que os legisladores devem adotar. A ver se o padrão de decisão do MI nº 7300 (comentado <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/para-que-legislativo-04012023">aqui</a>) será repetido.

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JOTA

Sobre a adoção de soluções constitucionais transitórias para questões definitivas

Piso da enfermagem: Uma EC ‘colher de açúcar’ para baixar os ânimos?

Sobre a adoção de soluções constitucionais transitórias para questões definitivas, debatidas com a promulgação da PEC nº 42/2022.