Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

Antes mesmo da votação em 2º turno na noite desta terça-feira (9), a PEC nº 23/2021, a nova PEC dos Precatórios, já conta com três mandados de segurança (MS) ajuizados com vistas a suspender sua tramitação, com argumentações semelhantes de violação ao devido processo legislativo. Mais cedo nesta terça, a ministra Rosa Weber negou todos os pedidos liminares, como noticiado <a href="https://www.jota.info/stf/do-supremo/rosa-weber-nega-pedidos-para-suspender-votacao-da-pec-dos-precatorios-09112021">aqui</a>.
No MS nº 38.300, impetrado pelo deputado Alessandro Molon (PSB-RJ) e outros parlamentares, argumenta-se, em síntese: 1) que a emenda aglutinativa substitutiva global nº 1, apresentada às 21h03, e submetida à votação anteriormente à apresentação da emenda de redação às 21h55, contraria as normas regimentais; 2) que o quórum exigido no artigo 60, inciso I, da CF, deveria ter sido atendido em relação às proposições anteriores sobre as quais incide a fusão da emenda aglutinativa; 3) que a emenda de redação apresentada às 21h55 foi intempestiva; e 4) que somente perante as comissões especiais poderiam ser apresentadas emendas, o que tornaria irregular o texto aprovado pelo plenário.
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O MS nº 38.303, impetrado pelo deputado Paulo Sergio Ramos Barboza (PDT-RJ), segue argumentação semelhante, adicionando o questionamento quanto ao Ato da Mesa nº 212/2021, que dispensou o registro biométrico na Casa dos parlamentares no desempenho de missão autorizada pela Câmara dos Deputados, e, na prática, permitiu que os parlamentares fora do país em missão oficial (COP 26) pudessem participar da votação por meio do aplicativo Infoleg. Na petição inicial, aduz-se que tal ato configuraria abuso de poder, que sua aprovação teria ocorrido em desvio de finalidade.
No MS nº 38.304, impetrado pelo deputado Rodrigo Maia (sem partido-RJ), além dos argumentos das ações anteriores, avança com argumentos de mérito para sustentar a inconstitucionalidade material, por esvaziar a autoridade da função jurisdicional, promovendo “calote”.
Em resumo, insiste-se na argumentação de que a emenda de redação deveria ter sido apresentada previamente na Comissão Especial e com o apoiamento necessário de 171 deputados, o que não ocorreu. E, dessa forma, o texto da emenda aglutinativa substitutiva global nº 1 submetido à votação no Plenário não teria sido aprovado pela CCJ, tampouco na Comissão Especial, o que violaria o suposto direito líquido e certo à observância do artigo 58, §1º, e do artigo 60, inciso I, ambos da CF.
No que diz respeito à contestação do Ato da Mesa nº 212/2021, deve-se afastar a abusividade da permissão para que a votação de mérito das matérias constantes da ordem do dia das sessões ou da pauta das reuniões possa ocorrer pelo aplicativo lnfoleg quando o parlamentar estiver no desempenho de missão autorizada pela Câmara.
Em primeiro lugar, porque os avanços tecnológicos, sobretudo os advindos do Sistema de Deliberação Remota (SDR), devem ser usados para proporcionar inclusão, e não exclusão, dos parlamentares. A necessidade de autorização da Casa para participar de missão se presta muito mais para evitar a incidência do artigo 55, inciso III, da CF (“Perderá o mandato o deputado ou senador: ... que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa a que pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada”). No entanto, a formalidade se torna obsoleta a partir do momento em que há tecnologia que permite a participação a distância.
Em segundo lugar, o Ato da Mesa nº 212/2021 não é abusivo, na medida em que permite que parlamentares votem tanto a favor, quanto contrariamente à matéria objeto de deliberação. Haveria desvio ou excesso de poder caso a participação ficasse condicionada a um determinado sentido (votar apenas a favor – ou contra), o que não ocorre in casu.
Em terceiro lugar, em vez de criticar o avanço em termos de inclusividade, a reivindicação deveria ser no sentido de estendê-lo também aos parlamentares que ainda não retornaram aos trabalhos presenciais por razões médico-sanitárias. Todos ganhariam com isso.
Agora, sobre as emendas aglutinativas, é preciso começar explicando que se originam do procedimento adotado por ocasião da Assembleia Constituinte de 1987-88, inventadas pelo então deputado constituinte Nelson Jobim, sob o nome de “emendas de transação”.
Para que se compreenda bem a figura, melhor recorrer às palavras de seu próprio criador: “Você ia para o plenário, você tinha uma votação, e tu não conseguia aprovar nada, porque nenhum dos textos que estava no plenário conseguia fazer maioria absoluta que a emenda constitucional que convocou a Constituinte mandava fazer. Aí, nós inventamos as emendas de transação. Fui eu que inventei a emenda de transação. Que era uma emenda em que você pegava... Isso começou assim, ó. Você tinha ene textos para serem votados. Nenhum deles tinha maioria para votar. Não conseguia votar nada. Ia ficar um buraco. Chamava-se buraco negro, na época. Aí o que é que a gente fez? Eu disse: 'Olha, a única solução é a gente fazer uma negociação política e criarmos um texto que possa ser aprovado'. E esse texto seria um texto novo, mas tinha que conter... tinha que conter... No início, né? Para convencer o pessoal. Porque os... digamos, os tradicionalistas, os regimentalistas não aceitavam essa solução. O Paulo Afonso reagiu: “Ah, isso é um absurdo!” e tal. Tu pegava uma palavra daqui e enfiava lá dentro. Uma palavra daqui... e criava um texto novo. Na verdade, no início, fiscalizava-se. Depois, esse texto aqui não tinha nada a ver com esse texto aqui de trás. Aquilo só justificava. Era a emenda de transação. Que depois foi para o regimento interno da Câmara com o nome de emenda aglutinativa” (sic) <a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
Por isso, só o Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD), que é de 1989, traz essa figura. O Regimento Interno do Senado Federal (RISF), sendo de 1970 (e pré-Constituinte de 1987-88), não incorporou as emendas aglutinativas, muito embora por vezes as emendas de redação nessa Casa acabem tendo o mesmo papel.
No RICD, consta do artigo 118, §3º, que “emenda aglutinativa é a que resulta da fusão de outras emendas, ou destas com o texto, por transação tendente à aproximação dos respectivos objetos."
Como se acaba de ver do relato de Nelson Jobim, a proibição velada de utilização das emendas aglutinativas para incluir matéria “inteiramente nova” foi muito mais para convencer os opositores desse instrumento do que propriamente para funcionar “na prática”, seja porque o controle dessa dinâmica é dificílimo, seja porque as emendas aglutinativas acabam sendo apresentadas de última hora, às pressas, para superar rapidamente um eventual impasse e, assim, alcançar uma ampla maioria. As emendas aglutinativas formalizam esse acordo. Logo será possível entender por quê.
O grande diferencial das emendas aglutinativas está na possibilidade de que sejam apresentadas em plenário, inclusive quando já iniciado o processo de votação, ou seja, quando já encerrada a etapa de discussões (mas desde que até antes da votação das partes a que se referem). As emendas aglutinativas não são cabíveis no âmbito das comissões da Câmara, conforme a Questão de Ordem (QO) nº 176/2007.
Até antes da Resolução nº 21/2021, da Câmara dos Deputados, que promoveu importantes modificações no RICD, as emendas aglutinativas podiam ser apresentadas por 1/10 dos membros da Casa (ou seja, 52 deputados) ou por líderes que representassem esse número. Em razão disso, as emendas aglutinativas também serviam como instrumento da minoria, inclusive para como tática parlamentar obstrucionista para inserir modificações e embaralhar as votações. Não há qualquer limite de número de emendas aglutinativas, tampouco à extensão dos textos aglutinados (QO nº 62/1996).
No entanto, na atual redação do artigo 122 do RICD, dada pela Resolução nº 21/2021, as emendas aglutinativas se tornaram mais um mecanismo para a construção de amplos consensos (majoritários), e menos uma obstrução, como deve ser um instrumento dessa natureza, apresentado em fase tão avançada do processo legislativo e que reduz o “nível informacional” durante a votação.
Eis o atual artigo 122: “As emendas aglutinativas podem ser apresentadas em Plenário, para apreciação em turno único, por ocasião da votação da parte da proposição ou do dispositivo a que elas se refiram, por Líderes que representem a maioria absoluta dos membros da Casa." Recorde-se que a maioria absoluta equivale a 257 deputados. Atente-se para esse número exigido para as emendas aglutinativas: é até superior ao 1/3 exigido para a apresentação de emendas a texto de PEC (equivalente a 171 deputados).
O novo quórum para apresentação de emendas aglutinativas legitima, qual seja, a maioria absoluta, legitima a vontade parlamentar de realizar modificações do texto no plenário, de forma consentânea com o princípio da supremacia do plenário norteia o processo legislativo.
De acordo com o artigo 122, §2º, do RICD, “Recebida a emenda aglutinativa, a Mesa poderá adiar a votação da matéria por uma sessão para fazer publicar e distribuir em avulsos o texto resultante da fusão.” Como o próprio termo “poderá” indica, não há obrigatoriedade no adiamento, tratando-se de uma decisão do Presidente da Câmara dos Deputados. Nesse sentido, por exemplo, é a QO nº 245/2016.
Como visto, nem sempre é rigorosamente respeitado o requisito de que as emendas aglutinativas precisariam se assentar em textos constantes das proposições já existentes (sejam substitutivos, proposições apensadas, emendas ou a original). Essa prática de inovar via emenda aglutinativa vem sendo impugnada desde a década de 1990.
Inclusive, no MS nº 22.503 – writ multicitado nesta coluna Defensor Legis (<a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/controle-de-constitucionalidade-qualidade-deliberacao-legislativa-14102020">aqui</a> e <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/o-que-e-o-devido-processo-legislativo-17022021">aqui</a>) pela importância em matéria de controle do processo legislativo –, entendeu-se por excluir do exame judicial a alegação de que uma emenda aglutinativa supostamente inovava, porquanto o assunto é matéria interna corporis, calcada em fundamento exclusivamente regimental.
Inclusive, recentemente o uso de emendas aglutinativas também causou polêmica por ocasião da tramitação do Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 112/2021, que pretende substituir o Código Eleitoral (segundo a ementa, dispõe sobre as normas eleitorais e as normas processuais eleitorais brasileiras).
Como <a href="https://www.camara.leg.br/noticias/806524-deputados-aprovam-emenda-que-preve-quarentena-eleitoral-para-juizes-e-policiais-acompanhe">noticiado</a>, uma propostas era a quarentena de 5 anos para juízes, promotores, militares e policiais se candidatarem a cargos eletivos. Durante a votação, tal quarentena foi objeto de destaque e acabou sendo rejeitada pela falta de apenas 3 votos (eram necessários 257 e só houve 254).
No entanto, a quarentena (agora de quatro anos) acabou voltando para o texto precisamente após a apresentação de uma emenda aglutinativa (EMA) nº 2, que foi bastante criticada, na medida em que não guardaria correspondência com texto prévio (a rigor, o texto destacado previa o prazo de cinco anos, não o de quatro anos, o que seria uma inovação supostamente proibida em emenda aglutinativa).
Seja como for, contou com o apoiamento dos líderes nos termos do artigo 122 do RICD e o autógrafo do PLP nº 112/2021 seguiu para o Senado, onde permanece em tramitação.
Por tudo o que vem sendo explicado, vê-se que as emendas aglutinativas – longe de manobras regimentais ilícitas – são o que destrava a deliberação parlamentar, com textos verdadeiramente articulados, negociados, capazes de reverberar a vontade da maioria parlamentar.
Especificamente no que diz respeito ao artigo 202, §3º, do RICD – pelo qual “somente perante a Comissão Especial poderão ser apresentadas emendas, com o mesmo quorum mínimo de assinaturas de deputados e nas condições referidas no inciso II do artigo anterior, nas primeiras dez sessões do prazo que lhe está destinado para emitir parecer” –, é sabido que há muito esse dispositivo não vincula as práticas parlamentares, que operam na direção de fazer prevalecer as preferências do plenário da Casa, até mesmo porque, em se tratando de PEC, o quórum é de 3/5 e a votação nominal.
Por isso, de fato, não faria sentido cristalizar a vontade de um colegiado diminuto (a comissão especial), em detrimento da maior representatividade de uma decisão tomada pelo colegiado maior, isto é, o plenário, reiterando que essa é a instância soberana das Casas Legislativas.
Com isso, as emendas aglutinativas, cuja apresentação também é permitida em relação a PECs – podendo promover, inclusive, a fusão do substitutivo de Comissão e o texto original da proposição –, são o veículo para produzir a coalizão de ampla maioria necessária para deliberação de reforma constitucional (ou mesmo qualquer outra espécie legislativa).
Além disso, como bem pontuado pela própria ministra Rosa Weber em sua decisão ao MS nº 38.300, o artigo 60 da CF não impõe determinações quanto ao emendamento das PECs. Em suas próprias palavras: “3. À luz do referido preceito da Magna Carta, não há dispositivo de extração constitucional imediata que exija a apreciação de proposta de emenda constitucional em comissão, antes da submissão ao Plenário da Casa Legislativa. Tampouco reputo configurada, na Lei Maior, previsão quanto ao quórum de apresentação de proposição acessória (emenda parlamentar), veiculada no curso da análise da proposição principal de alteração constitucional, esta jungida aos termos do artigo 60, I, II e III, da Constituição da República.” (pp. 14-15).
Por isso, é irrelevante que a apresentação da EMA nº 1 à PEC nº 23/2021 tenha se dado fora da comissão especial, já em plenário, e mesmo antes da emenda de redação, pois a ordem dos fatores não altera o produto (de modo semelhante ao que ocorreu <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/tramitacao-conjunta-iniciativa-legislativa-por-emprestimo-e-autonomia-do-bc-12052021">aqui</a>). Sobretudo no processo legislativo, as formas são meramente instrumentais. O formalismo cuja imposição se pretendia via Poder Judiciário não deveria conduzir a uma “derrota ao contrário”, em que meia dúzia de perdedores na arena legislativa reverta no STF um resultado de 312 a 144 votos.
Além de acertadas, as decisões da ministra Rosa Weber nos MS nº 38.300, nº 38.303 e nº 38.304 merecem o elogio de que caminharam em clara evolução em relação à sua própria postura por ocasião do MS nº 33.360 (que também impugnava emendas aglutinativas na tramitação da PEC nº 182/2007). Embora tenha negado o pedido de medida cautelar naquele então, a ministra chegou a confrontar o conteúdo das proposições, em cotejo absolutamente contrário à diretriz do MS nº 22.503 acima mencionado.
No MS nº 33.360, a ministra tinha deixado claro que estava indeferindo o pedido liminar porque “1) as duas Emendas Aglutinativas (de nº 22 e 28), comparadas às proposições originais que as ensejaram, fundiram por transação proposições normativas referentes a objeto similar, sem inovar, em sentido próprio, em conteúdo; (...)” (p. 22). Ora, não é papel do STF, nem de seus ministros monocraticamente, conferir se há novidades nos textos das proposições emendadas ou checar detalhes regimentais da tramitação legislativa, sem apoio no texto constitucional.
Agora, superada a referida questão procedimental, a PEC nº 23/2021 deverá enfrentar outra sorte de obstáculos no restante de sua tramitação e, mesmo sendo aprovada, é provável que, quanto às questões de mérito, seja reproduzido o debate das ADIs nº 4.425 e 4.357 por ocasião da última EC dos Precatórios (EC nº 62/2009). Já se a futura decisão do STF deverá ser a mesma ou não nesse caso é matéria para uma próxima coluna.
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&nbsp;
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> FONTAINHA, Fernando de Castro; PAULA, Christiane Jalles de; SATO, Leonardo Seiichi Sasada; et al (Orgs.). História oral do Supremo (1988-2013), v.9: Nelson Jobim. Rio de Janeiro: Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getulio Vargas, 2015, p. 114.

PEC dos Precatórios

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JOTA

A discussão nos MS 38.300, 38.303 e 38.304 sobre a PEC dos Precatórios

Para que servem as emendas aglutinativas?

A discussão nos MS 38.300, 38.303 e 38.304 sobre a PEC dos Precatórios