Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

Uma das características associadas ao processo de tomada de decisões em órgãos colegiados é a de que não se deve transferir o poder decisório (em nome do todo) a uma fração muito pequena de seu número total de membros. Isso vale tanto para os parlamentos, quanto para os tribunais.
No Poder Judiciário, essa lógica per se (infelizmente) não é capaz de suprimir decisões monocráticas que eventualmente podem ser necessárias diante de situações excepcionais de grave urgência, sempre e quando resulte impossível a reunião do colegiado a tempo de evitar danos irreparáveis (nos períodos de recesso, por exemplo).
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=Banner%20site&amp;utm_medium=Artigos&amp;utm_campaign=CTA_Poder_materias"><img class="size-medium wp-image-292717 aligncenter" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2021/01/jota-pro-poder.jpg" alt="" width="688" height="688" /></a>Fora dessas situações, parece desnecessário dizer que a natureza colegiada dos tribunais exigiria a fixação de um número mínimo de membros para validar suas deliberações. A rigor, a não instauração da reunião (ou, a inexistência de quórum na sessão) deveria tornar inviável a decisão.
Quando uma porção muito diminuta de um órgão colegiado atua, existe o risco de que essa decisão represente justamente o contrário do que votaria a pluralidade. Se isso acontece em concreto (e, sobretudo, se os efeitos dessa opção particular se protraem no tempo), há abuso de poder, já que este foi usurpado em detrimento do órgão colegiado.
Se esse vício não é contornado imediatamente, o perigo adicional é o de que outra fração do órgão colegiado anule o que foi decretado antes, em uma guerra cuja vergonhosa derrota será necessariamente de todos: dos membros envolvidos, da instituição e dos destinatários dessas ordens desencontradas.
Diferentemente do que se passa nos tribunais, no Poder Legislativo, resultaria impossível que a vontade de único parlamentar pudesse representar a da Casa Legislativa inteira. A CF, art. 47, estabelece claramente: “Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros”.
Tal texto normativo trouxe duas regras: uma relativa ao quórum de deliberação (número de membros necessários para se proceder ao processo decisório) e outra quanto à necessidade de maioria para a aprovação (número de votos favoráveis).
Pela primeira regra, exige-se um quórum de deliberação consistente na presença da maioria absoluta para legitimar a votação – isso equivale ao comparecimento de, pelo menos, 257 deputados na Câmara dos Deputados e 41 senadores no Senado Federal.
<blockquote class="jota-article__eye">Com menos parlamentares, não é possível iniciar os processos de votação. Pela segunda regra, diante desse quórum de deliberação, as decisões só podem ser tomadas pela maioria simples (ou relativa) dos presentes.</blockquote>
Como ressalvado no dispositivo mencionado, a própria CF traz exceções expressas, que demandam uma maioria qualificada de aprovação.
É o caso, por exemplo:
a) da maioria absoluta para a aprovação dos projetos de lei complementar (art. 69 da CF) e das emendas constitucionais de revisão (art. 3º do ADCT, de eficácia já exaurida);
b) da necessidade de 3/5 para a aprovação das propostas de emenda à Constituição (art. 60, § 2º, da CF) e dos tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos aos quais se pretenda conferir status de emendas constitucionais (art. 5º, § 3º, da CF);
c) da exigência de 2/3 para autorizar a instauração de processo contra o presidente e o vice-presidente da República e os ministros de Estado (art. 51, inciso I, da CF) e para a condenação nos crimes de responsabilidade (art. 52, parágrafo único, da CF); e
d) da necessidade de 2/5 do Congresso Nacional para a não renovação da concessão ou permissão para o serviço de radiodifusão sonora e de sons e imagens (art. 223, § 2º, da CF).
Chama-se a atenção para a forma de aferir essa maioria qualificada prevista na CF: deve-se levar em conta o total de membros da Casa Legislativa (e não o número de participantes ou os votos registrados na deliberação).
Essa interpretação hoje parece óbvia, mas o tema já chegou a ser objeto do MS nº 20.452, quando o Supremo Tribunal Federal (STF) rejeitou a tese de que a contagem se referia aos que emitissem voto (tese essa que se valeu da ambiguidade da expressão “dois terços dos votos dos membros” usada no art. 48 da EC nº 1/69).
Embora o art. 47 da CF seja claro quanto à necessidade do voto da maioria simples (ou relativa) dos presentes, não definiu de antemão o que conta como “voto válido”, isto é, qual é o tratamento que deve ser dado aos votos em branco e às abstenções verificadas nas votações.
O Regimento Interno do Senado Federal – RISF, art. 288, § 2º, determina que serão computados, para efeito de quórum, os votos em branco e as abstenções. Ou seja, esses são excluídos no resultado final (não entram como votos válidos).
Com isso, por exemplo, se estiverem presentes 45 senadores, dos quais 20 votaram sim, 18 votaram não e 7 se abstiveram, serão apenas 38 os votos válidos (45 – 7 = 38), e a proposição terá sido aprovada com 20 votos, que é mais da metade desses votos válidos.
Essa forma de cálculo, no entanto, poderá ser problemática nas situações em que o número de abstenções e/ou o dos votos em branco for elevado. Imagine-se, hipoteticamente, uma deliberação no Senado Federal com o seguinte resultado: presentes 41 senadores, 13 votos favoráveis, 7 votos contrários e 21 abstenções.
Aplicando-se a regra de cálculo regimental, a proposição terá sido aprovada por 13 votos, muito embora esse número não corresponda à maioria simples dos presentes.
<blockquote class="jota-article__eye">Levada essa forma de cálculo ao extremo, bastaria um único voto favorável para considerar a matéria aprovada, desde que não haja votos em contrário e os demais tenham votado em branco ou manifestado abstenção.</blockquote>
Para sanar o problema mencionado, a melhor solução parece ser o estabelecimento de uma regra para fixar, adicionalmente à existente, que uma proposição somente será considerada aprovada quando o número de votos favoráveis superar a quantidade de votos contrários, brancos e abstenções. Do contrário, considera-se que foi rejeitada, tal como acontece quando não se forma o quórum qualificado exigido constitucionalmente.
Nessa linha, inclusive, mencione-se o entendimento do Parecer da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ) do Senado Federal nº 1.010, de 2004, que conclui pela necessidade de que a quantidade de votos “sim” efetivamente alcance a maioria simples dos votantes.
Portanto, onde a CF, art. 47, diz “maioria dos votos”, deve-se entender como a necessidade de que o número de votos favoráveis seja superior à quantidade de votos contrários, brancos e abstenções.
Ainda quanto ao quórum, vale registrar que, pelo art. 51 do RISF, o presidente não vota, mas conta para a formação do quórum, assim como o senador que se declare impedido de votar, por ter interesse pessoal na matéria, nos termos do art. 306 do RISF.
Outra questão interessante diz respeito ao momento em que se deve reputar constituído o quórum. Em uma leitura estrita, o art. 47 da CF exigiria que somente diante da presença da maioria absoluta dos membros pudesse ser aberta a sessão.
No entanto, o art. 155 do RISF autoriza que, ante a presença de 1/20 da composição do Senado, sejam iniciados os trabalhos, ou seja, basta que estejam pelo menos 4 senadores para o início da sessão. Já o art. 108 permite que as comissões se reúnam com a presença de 1/5 de seus membros.
Por seu turno, o Regimento Interno da Câmara dos Deputados – RICD, art. 79, § 2º, prevê que as sessões podem ser iniciadas com a presença de 1/10 dos deputados, ao passo que as comissões podem iniciar suas reuniões se metade dos membros estiverem presentes ou, com qualquer número, se não houver matéria sujeita a deliberação ou se a reunião se destinar a conhecimento, exame ou instrução de matéria de natureza legislativa, fiscalizatória ou informativa, ou outros assuntos (art. 50).
Já o Regimento Comum do Congresso Nacional – RCCN, art. 28, permite que as sessões conjuntas sejam abertas com a presença mínima de 1/6 da composição de cada Casa (ou seja, com 14 senadores e 86 deputados).
Na prática, portanto, ao fixar um quórum de abertura, os regimentos internos estabelecem uma espécie de quórum in constituendo, na medida em que as sessões e reuniões são iniciadas sem que o número constitucional mínimo para a votação tenha sido alcançado de plano, de modo que esse número mínimo exigido pode ir se formando ao longo da sessão ou reunião.
Nada obstante a importância do quórum, desde o início da pandemia, o processo legislativo das crises tem imposto sacrifícios à presença dos parlamentares e observa-se que as regras quanto ao quórum têm sido umas das mais flexibilizadas, tanto na experiência internacional, quanto no Brasil.
Na Câmara dos Deputados, por exemplo, o art. 6º do Ato da Mesa nº 123, de 2020, permite que o parlamentar registre sua presença no Sistema de Tramitação e Informação Legislativas – Infoleg a partir de 2 horas antes do horário designado para a sessão.
Para efeito de quórum de abertura da sessão e de início da ordem do dia, considera-se como presença esse registro do parlamentar no Infoleg, o qual é válido para todo o tempo da sessão, ou seja, não há verificação posteriormente.  Como se vê, houve uma clara flexibilização do quórum ou, se se prefere, criou-se uma ficção de modo a operacionalizar a ideia de quórum.
Por seu turno, no Senado Federal, o Ato da Comissão Diretora nº 7/2020, art. 11, § 2º, estabeleceu que o quórum será apurado apenas no momento da votação, independentemente do número de parlamentares conectados na fase de discussão da matéria. Em tempos normais, a medida implicaria uma clara subversão da lógica de um quórum para abrir os trabalhos, discutir e deliberar sobre as matérias.
Considerando que no âmbito do Poder Legislativo o quórum de deliberação e a maioria necessária para a aprovação das decisões são previstos no texto constitucional, a observância dessas regras é formalidade essencial à validade das decisões, sobretudo das leis aprovadas.
Justamente por isso, ao redor do quórum giram diversas táticas parlamentares que podem ser usadas estrategicamente na barganha política ou paralisação do processo decisório, como, por exemplo, o pedido de verificação de votação (RICD, art. 185, §§ 1º e 4º, e RISF, art. 293, inciso III), cujo objetivo nada mais é do que certificar se ainda há quórum, pois é natural o esvaziamento do plenário durante a sessão, especialmente nas longas.
Essas regras regimentais têm importância fulcral na atividade parlamentar: havendo-se procedido a uma verificação de votação, só será permitida nova verificação após o decurso de 1 hora, exceto em caso de requerimento de 1/10 dos deputados ou de líderes que representem esse número (RICD, art. 185, § 4º). A mesma regra está no RISF, art. 293, inciso V.
Outra tática parlamentar sobre o quórum consiste na chamada “obstrução legítima”, declarada pelo líder do partido ou do bloco parlamentar, por intermédio da qual se cria uma ficção jurídica, qual seja, a retirada da presença dos parlamentares representados somente para o cômputo do quórum da sessão, mesmo com sua permanência física ali em plenário.
De resto, a presença dos parlamentares é considerada para os demais fins, especialmente o constante do art. 55, inciso III, da CF. No RICD, a obstrução legítima consta do art. 82, § 6º. No RISF, figura no art. 13, § 2º.
Na prática, funciona como uma verdadeira “ausência ficta”, e precisa ser comunicada à Mesa para que se proceda à baixa no quórum, o que também pode acabar derrubando a sessão. Trata-se de um expediente bastante usado pelas minorias como uma maneira de dificultar a obtenção do número mínimo de votos necessários e, assim, forçar negociações políticas.
Por tudo isso, mais uma vez vai-se vendo a importância dos desenhos institucionais na conformação do processo decisório no Poder Legislativo. No Parlamento, por mais que algumas regras possam ser flexibilizadas (como um quórum menor de abertura e a figura da “obstrução legítima”), jamais se abre mão do quórum, e as decisões são sempre coletivas, como deve ser em órgãos colegiados. É impensável uma lei aprovada (sequer provisoriamente) por um único congressista.
Para o Poder Judiciário, a CF não chegou a fixar um quórum para a abertura dos trabalhos. A Lei Orgânica da Magistratura Nacional – LOMAN (LC nº 35/79) tampouco. A matéria acabou ficando para a disciplina dos regimentos internos dos tribunais, a despeito de o CPC, art. 941, § 2º, ter estabelecido que, no julgamento de apelação ou de agravo de instrumento, a decisão será tomada, no órgão colegiado, pelo voto de 3 juízes.
No Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal – RISTF, art. 143, consta que o plenário se reúne com a presença mínima de 6 ministros, tendo o parágrafo único fixado o quórum de 8 ministros para a votação de matéria constitucional e para a eleição do presidente e do vice, dos membros do Conselho Nacional da Magistratura e do Tribunal Superior Eleitoral.
Especificamente para a declaração de inconstitucionalidade por parte dos tribunais, a CF, art. 97, fixou o quórum da maioria absoluta de seus membros (ou dos membros do respectivo órgão especial) para que possam declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público.
A previsão constitucional de maioria qualificada também foi a estabelecida no art. 103-A da CF: exige-se o voto de 2/3 dos membros do STF para a aprovação de súmulas vinculantes.
No plano infraconstitucional, a Lei nº 9.868/99, art. 27, também exigiu a maioria de 2/3 para a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade. E para a ADPF, o mesmo quórum é necessário para a restringir os efeitos da decisão, nos termos do art. 11 da Lei nº 9.882/99.
Não se desconhece que ao relator são conferidos importantes poderes, com destaque para a incumbência do art. 932, inciso II, do CPC, para apreciar o pedido de tutela provisória nos recursos e nos processos de competência originária do tribunal. O problema não está na existência dessa atribuição.
A questão é que, como órgão de cúpula, o STF também desempenha uma função política e é nesse ponto em que o poder do relator – por ser enorme, porque uma decisão individual tem os mesmos efeitos que uma colegiada – precisa ser exercido com parcimônia e responsabilidade.
É que o exercício da jurisdição constitucional em caráter individual é uma clara deturpação de seu desenho. A jurisdição constitucional foi pensada para ser exercida colegiadamente. É preciso sensibilidade para entender que algumas questões (seja pela matéria, seja pelo momento) não devem ser amparadas na vontade de um só ministro, ainda que de forma provisória, sem que o tema já tenha passado pela deliberação colegiada anteriormente.
Sempre que as decisões envolvam questões políticas, implementação de políticas públicas ou escolhas morais controvertidas na sociedade, não é desejável que os ministros decidam individualmente, isoladamente, de forma monocrática. Isso pela mesma razão pela qual não é dado a um único parlamentar tomar uma decisão dessa monta sozinho.
Enquanto isso não acontece na prática, surgem propostas para tentar restringir o poder do relator para tomar decisões monocráticas na Corte.
Na semana passada, foram apresentadas duas propostas no Senado Federal com esse propósito: a PEC nº 8, de 2021 e o PL nº 816, de 2021. A primeira, de autoria do senador Oriovisto Guimarães reproduz, em parte, o texto da PEC nº 82, de 2019, também de sua autoria, que já havia sido rejeitada pelo plenário, com 38 votos favoráveis, 15 contrários e 1 abstenção.
Na PEC rejeitada, pretendia-se:
a) fixar que os pedidos de vista fossem “coletivos”, limitados a 4 meses, com a automática reinclusão na pauta;
b) proibir a concessão de liminares e cautelares de forma monocrática;
c) determinar ao presidente a convocação extraordinária dos membros do plenário (ou do órgão especial) para decidir sobre o pedido de cautelar durante o recesso; e
d) limitar a que sejam colegiadas as decisões que suspendam a tramitação de proposição legislativa, que afetem políticas públicas ou que criem despesas para qualquer Poder.
Agora, na PEC nº 8, de 2021, além das propostas anteriores, foram adicionas as seguintes:
e) o sobrestamento da pauta de votações do STF, após 1 ano do decurso do prazo do pedido de vista; e
f) a vedação de concessão de decisão monocrática, que suspenda ato do presidente da República, do presidente do Senado Federal, do presidente da Câmara dos Deputados ou do presidente do Congresso Nacional.
Por seu turno, o PL nº 816, de 2021, de autoria do senador Marcos do Val, pretende estabelecer que as decisões monocráticas prolatadas por ministro do STF ou do STJ que reconheçam ou decretem a nulidade de ato praticado em processo penal só tenham eficácia após a ratificação pelo órgão colegiado competente.
Só pela descrição das propostas legislativas, é possível perceber que algumas têm constitucionalidade duvidosa, outras são desnecessárias (o prazo de 10 dias para o pedido de vista, por exemplo, já figura no art. 940 do CPC), ao passo que certas alterações engessariam os trabalhos da jurisdição constitucional de maneira excessiva, com potenciais efeitos indesejados.
Em todo caso, nenhuma dessas medidas seria necessária se o STF (ou melhor, cada um de seus membros) adotasse uma postura mais parcimoniosa, sensível e responsável no uso das prerrogativas monocráticas de relator. À semelhança do Parlamento, o STF precisa aprender a ser um órgão colegiado, mormente quando sua decisão ostente nítido conteúdo político, porque o objeto da lide versa sobre atos ou omissões de agentes eleitos pelo voto do povo.
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JOTA

Se um parlamentar sozinho não pode tomar decisões políticas, tampouco deveria podê-lo um ministro do STF

Para que serve o quórum nos órgãos colegiados?

Se um parlamentar sozinho não pode tomar decisões políticas, tampouco deveria podê-lo um ministro do STF