Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

Segundo reportagem da CNN publicada no último dia 7 de outubro, a equipe do candidato à Presidência da República pelo PL, Flávio Bolsonaro, prepara um <a href="https://www.cnnbrasil.com.br/blogs/daniel-rittner/eleicoes/flavio-preve-revogaco-e-lei-da-liberdade-economica-2-0-em-janeiro/#goog_rewarded">"revogaço" de cerca de 1.000 atos infralegais</a> (decretos presidenciais, portarias, resoluções e instruções normativas) em um eventual governo, com parte já no primeiro dia e uma segunda leva em até 90 dias.
Foi dito que os atos já estão em fase avançada de mapeamento. O foco são os atos geradores de imprevisibilidade e custos desnecessários, como o acúmulo e a sobreposição de comitês governamentais e grupos de trabalho nos ministérios.
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_poder_q2&amp;utm_id=cta_texto_poder_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_poder&amp;utm_term=cta_texto_poder_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas</a>
Donald Trump e Javier Milei adotaram medidas semelhantes. No primeiro dia de seu segundo mandato em 20 de janeiro de 2025, Trump assinou a ordem executiva <a href="https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/01/initial-rescissions-of-harmful-executive-orders-and-actions/">Initial Rescissions of Harmful Executive Orders and Actions</a>, revogando 78 atos, incluindo ordens executivas (equivalentes aos decretos) da administração anterior de Joe Biden.
Da mesma forma, logo nos primeiros dias de governo, em 20 de dezembro de 2023, Milei assinou o <a href="https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/norma-395521">Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 70/2023</a> (Bases para la Reconstrucción de la Economía Argentina), que revogou dezenas de leis e regulações para desregulamentar atividades econômicas e alterar regimes legais.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>
No Brasil, o termo “revogaço” ganhou destaque em 2019, quando o governo Jair Bolsonaro promoveu a revogação de centenas de decretos antigos (alguns datando do início do século 20) considerados obsoletos, caducos ou desnecessários, com o objetivo declarado de reduzir burocracia. A revogação coletiva de decretos foi iniciada naquele governo pelo <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/d9757.htm">Decreto 9.757/2019</a>, de 11 de abril; depois, em novembro, o <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/d10139.htm">Decreto 10.139/2019</a> tratou especificamente da revisão e da consolidação dos atos normativos inferiores a decreto.
Assim, foram feitos “revogaços” sucessivos ou em <a href="https://g1.globo.com/politica/noticia/2021/09/27/bolsonaro-assina-decreto-que-revoga-892-normas-que-perderam-eficacia-ou-validade.ghtml">fases</a>. Segundo balanço de abril de 2022, após a quinta etapa do trabalho, foram identificados 80.967 atos normativos, examinados 74.400 (91,9%) e <a href="https://blogs.oglobo.globo.com/lauro-jardim/post/em-revisaco-governo-revoga-316-mil-atos-normativos.html">revogados 31.637</a> (42,5% dos examinados), em 79 órgãos.
O Decreto 10.139/2019 foi expressamente revogado e teve parte de seu conteúdo absorvido e reformulado pelo <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2024/decreto/d12002.htm#art77">Decreto 12.002/2024</a> (em especial, os arts. 62 a 67). O próprio <a href="https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2023/01/04/201crevogaco201d-de-lula-atinge-decretos-que-ja-eram-alvo-do-senado">governo Lula</a> também adotou um “revogaço” de atos do governo anterior entre suas primeiras medidas formalizadas.
O termo “revogaço” acabou assumindo uma conotação informal e ideológica. Parte da literatura critica determinadas iniciativas (ainda que sem avaliação específica dos resultados do programa) como parte de um processo mais amplo de desmantelamento de políticas públicas em um contexto de retrocesso democrático, associando a eliminação de normas a um enfraquecimento da burocracia.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> Assim, a expressão “revogaço” pode assumir conotações diferentes dependendo do campo político.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
A técnica subjacente ao “revogaço” – a revogação em massa de atos infralegais – pode integrar as práticas internacionalmente conhecidas de simplificação e redução de carga regulatória, enquadrando-se no que a literatura acadêmica denomina instrumento de “gestão do estoque regulatório” (regulatory stock management), notadamente quando se refere à revisão e à eliminação de normas obsoletas, caducas ou redundantes.
A OCDE – em especial no relatório <a href="https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2020/12/reviewing-the-stock-of-regulation_c6a98487/1a8f33bc-en.pdf">Reviewing the Stock of Regulation</a> – recomenda combinar três abordagens complementares, conforme as características das normas e dos problemas identificados: a) Revisões programadas, previstas antecipadamente, por meio de cláusulas que obrigam à revisão; cláusulas de caducidade (sunset), pelas quais a norma expira se não for renovada; e avaliações pós-implementação em prazo curto, especialmente quando a análise prévia foi insuficiente; b) Revisões específicas (ad hoc), que respondem a determinadas necessidades, como levantamentos públicos de problemas no estoque (stocktakes); exames orientados por critérios, como restrições à concorrência; revisões aprofundadas de regimes complexos; e comparações entre jurisdições (benchmarking); e c) Gestão contínua do estoque, que incorpora à rotina administrativa o aprendizado da aplicação das normas, incluindo mecanismos de retorno de informações pelos órgãos fiscalizadores, regras de compensação entre novas exigências e encargos existentes (one-in, one-out) e metas quantitativas de redução de encargos.
A OCDE ressalva que compensações e metas de redução não constituem, por si, avaliações: antes de eliminar uma norma, devem-se examinar também seus benefícios. A redução de custos precisa produzir melhoria regulatória, evitando a supressão de proteções socialmente valiosas.
Também se usa a expressão <a href="https://regulatoryreform.com/regulatory-guillotine/">“guilhotina regulatória”</a> para fazer referência ao método ordenado, sistemático, transparente, rápido e de baixo custo de contar e, em seguida, analisar um grande número de regulamentos à luz de critérios da boa regulamentação. No referido modelo descrito por Jacobs, Cordova &amp; Associates, cada norma é examinada três vezes (por funcionários públicos, partes interessadas e pela unidade central responsável) quanto à legalidade, à necessidade (política governamental em uma economia de mercado), à adequação à atividade empresarial (se é favorável aos negócios) e à razoabilidade das taxas cobradas.
O modelo procede a uma inversão do ônus de justificação, redirecionando-o para quem pretende conservar as normas: os órgãos precisam demonstrar por que suas normas devem permanecer. Após a revisão, cada norma é colocada em uma das três categorias: manter, simplificar ou eliminar. Eliminam-se as normas que não são mais necessárias. Se há normas necessárias, mas excessivamente complexas ou onerosas, essas são simplificadas. As justificadas são mantidas. As normas remanescentes integram um banco de dados para facilitar seu conhecimento e cumprimento. Nesse método, o processo demora de 18 a 30 meses.
<a href="https://regulatoryreform.com/wp-content/uploads/2014/09/Evaluation_of_the_regulatory_guillotine_in_7_countries_2006.pdf">Scott Jacobs</a>, ex-diretor do programa de reforma regulatória da OCDE, e Irina Astrakhan apresentam a “guilhotina regulatória” como o mecanismo para revisar rapidamente um grande número de normas, destinado a eliminar as desnecessárias, sem procedimentos jurídicos demorados ou dispendiosos para cada uma. Trata-se do ponto de partida para a implementação de reformas mais amplas dentro de uma estratégia sustentável. Ou seja, a guilhotina é só o começo da reforma.
Nessa primeira fase, os objetivos são: a) reduzir custos políticos e administrativos de eliminar as regras desnecessárias; b) mudar os incentivos dentro dos ministérios para uma postura “pró-reforma”; c) estabelecer processos de consulta ativos para partes interessadas; d) criar um processo de controle de qualidade e segurança jurídica, por meio de checklists e processos de revisão; e e) criar uma infraestrutura institucional para a implementação contínua e eficaz da reforma regulatória.
Segundo a consultoria Jacobs, Cordova &amp; Associates, a “guilhotina regulatória” permitiu eliminar ou simplificar 25 mil normas em mais de uma dúzia de países, com redução estimada de custos empresariais de US$ 8 bilhões anuais. Jacobs e Astrakhan enfatizam, entretanto, que a mera quantidade de revogações é um indicador inadequado para medir os benefícios: eliminar regras pouco importantes pode gerar números expressivos sem reduzir significativamente os custos (impacto econômico).
Como se vê, a abordagem internacional enfatiza critérios técnicos (obsolescência, sobreposição, proporcionalidade, impacto econômico) e transparência, o que contribui para tornar explícitos os critérios de decisão e permitir o controle de seus resultados.
A experiência até aqui mostra que, na versão brasileira do “revogaço”, há diferenças em termos de grau de sistematicidade, critérios e motivação. Acaba ganhando mais destaque a agenda ideológica do governo que assume o poder como critério para seleção das normas a serem revogadas. O fenômeno não é exclusivo do Brasil, já que os exemplos de Trump e Milei revelam que a alternância democrática comporta mudanças de orientação política.
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Porém, ainda é limitado o número de estudos que avaliam de forma independente os efeitos concretos dos “revogaços” já feitos, especialmente pelo governo Bolsonaro (a redução real de burocracia, segurança jurídica, impactos setoriais etc.). A maior parte da literatura acadêmica sobre o período concentra-se no desmonte de políticas específicas (meio ambiente, direitos humanos, educação etc.) e não no “revogaço” como instrumento de gestão de estoque.
A revogação em massa pode integrar uma boa política regulatória quando se apoia em critérios explícitos, respeita as competências jurídicas e considera os custos e os benefícios das normas. Para avaliar os “revogaços” brasileiros, é preciso conhecer quais obrigações foram efetivamente eliminadas, quais proteções foram alteradas e quais resultados decorreram dessas mudanças. A quantidade de atos revogados, isoladamente, não permite concluir que houve melhoria regulatória.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> O DNU argentino é um instrumento com força de lei semelhante à medida provisória brasileira, que permite ao presidente da República editar normas com força de lei, em situações excepcionais, submetidas ao controle do Congresso, e desde que não trate de matéria penal, tributária, eleitoral ou o regime de partidos políticos. A principal diferença em relação à medida provisória está em que, conforme o regime da <a href="https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/norma-118261">Ley 26.122 de 2006</a>, não há caducidade automática por falta de aprovação parlamentar; e somente a rejeição pelas duas Casas implica sua revogação (vide arts. 17, 22 e 24).
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Nesse sentido, por exemplo: SILVA, Michelle Morais de Sá e. Policy dismantling by capacity manipulation in a context of democratic backsliding: The bureaucracy in disarray in Bolsonaro's Brazil. International Review of Public Policy, v. 4, n. 3, p. 272-292, 2022. DOI: https://doi.org/10.4000/irpp.3001.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> A expressão pode significar a mera reorientação de políticas públicas, em que a revogação de normas tem o propósito de alterar escolhas do governo anterior. O “revogaço” foi utilizado nesse sentido por: MEDEIROS, Josué; MOURA, Caio; GUIMARÃES, Vitor (coords.). Revogaço: reverter a destruição do governo Bolsonaro. São Paulo: Fundação Lauro Campos e Marielle Franco; Fundação Rosa Luxemburgo, 2022. Disponível em: https://flcmf.org.br/wp-content/uploads/2022/11/revogaco.pdf

Colunas da fachada do Palácio do Planalto com vista para o prédio do Congresso Nacional / Crédito: Marcos Oliveira/Agência Senado

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JOTA

A revisão do estoque regulatório e os critérios para avaliar a prática brasileira

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