Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

Cada vez mais os partidos políticos acionam o Poder Judiciário contra congressistas com o objetivo de constrangê-los no exercício do mandato. Tratam-se de ações ajuizadas na primeira instância, sustentando que o conteúdo das falas dos parlamentares é calunioso, inverídico ou não acobertado pela imunidade parlamentar.
Esse uso estratégico do Poder Judiciário – sob o manto de que se trata de mero exercício regular de direito de acesso à justiça garantido pelo art. 5º, inciso XXXV, da CF – já tinha sido criticado <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/os-novos-contornos-das-imunidades-e-prerrogativas-parlamentares">aqui</a>, mas convém aprofundar nos seus perigos para a independência do mandato parlamentar.
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Em 2025, por exemplo, o PT ajuizou cinco ações contra os deputados Marcel van Hattem (Novo-RS), Luciano Zucco (PL-RS) e Cabo Gilberto Silva (PL-PB) e contra os senadores Jorge Seif (PL-SC) e Izalci Lucas (PL-DF), todos membros da CPMI do INSS, por danos morais contra o partido e contra o presidente da República, em razão de falas proferidas durante as reuniões do referido colegiado investigativo que supostamente teriam abusado da imunidade parlamentar, extrapolado a liberdade de expressão e causado dano à honra e à imagem do partido e do presidente. O PT pediu R$ 30 mil de indenização em cada ação.
O objetivo dessas ações é, naturalmente, controlar ou constranger os parlamentares, obstaculizando seus direitos como oposição e o livre exercício do mandato parlamentar. Esse é um fenômeno diferente da simples judicialização da política, em que decisões relevantes de políticas públicas, saúde ou disputas entre os poderes Executivo/Legislativo, são levadas para o Poder Judiciário. Na tendência que se descreve aqui, está-se diante de uma forma extrema de uso político do Judiciário: uma verdadeira instrumentalização do Poder Judiciário para fins políticos.
Ocorre que o partido político não é dotado de legitimação extraordinária para pleitear em nome próprio direito alheio (quanto aos pedidos relacionados a terceiros, ainda que seus filiados). A defesa da honra toca unicamente à pessoa do suposto ofendido, no caso do presidente da República. Conforme o art. 17 do CPC, para postular em juízo é necessário ter interesse e legitimidade.
Quando um partido político ajuíza ação com vistas a reparar a honra de outrem falta pertinência subjetiva entre o autor e o direito material alegadamente violado, sendo causa de extinção do processo sem resolução de mérito nos termos do art. 485, inciso VI, do CPC (ausência de legitimidade ou de interesse processual).
Além disso, nesse contexto de declarações proferidas em duplo propter officium (já que dentro do espaço do Congresso Nacional e no curso de reunião de comissão parlamentar de inquérito), tradicionalmente, o STF rejeita as queixas-crime, afirmando a imunidade parlamentar. A Corte costuma reconhecer que as manifestações realizadas durante uma CPI se inserem no debate político-partidário e estão diretamente vinculadas ao exercício do mandato parlamentar, não configurando atos de cunho pessoal ou desatreladas da função legislativa.
Não há precedentes de condenação de parlamentar pelo STF motivada por declarações feitas durante uma reunião de CPI ou CPMI. Pelo contrário, vários dos casos listados <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/adeus-imunidade-parlamentar">aqui</a>, reconhecendo a imunidade foram no contexto de CPIs. Nesse sentido, não custa recordar um dos casos clássicos na matéria: o <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&amp;docID=80586">Inq 655</a>, em que se considerou que a ofensa infligida no âmbito de CPI instituída para apurar irregularidades no FGTS tinha relação com o tema discutido e estava abrangida pela imunidade material.
No referido caso concreto, o parlamentar disse que o querelante (também parlamentar), ao responder por crime de estupro, não tinha condições morais para acusar ex-Ministro de Estado de irregularidades acerca do fato investigado. A queixa-crime foi rejeitada.
O mesmo ocorreu no Inq 1739, em que se destacou que a condição do parlamentar como membro de CPI criada pela Câmara dos Deputados para investigar o contrato entre a Confederação Brasileira de Futebol (CBF) e a Nike, e que teve o querelante como um dos investigados.
O STF já entendeu acobertado pela imunidade até mesmo manifestações de parlamentar prestadas na qualidade de depoente de CPI, destacando a conexão do seu conteúdo com o ofício legislativo e a necessidade de esclarecer os episódios objeto da investigação parlamentar. Com esse entendimento no Inq-QO 681, o pleno do STF rejeitou a queixa-crime contra a deputada federal Maria Aparecida Campos por depoimento perante a CPI criada para apurar denúncias de corrupção, envolvendo suborno de autoridades, sobretudo o ex-ministro Antonio Rogério Magri, em parcelamentos de débitos junto à Previdência Social.
Por que já não mais se resgatam esses entendimentos? Por que as ações são ajuizadas estrategicamente com natureza cível e na primeira instância? Está-se vivenciando uma clara subversão do Estatuto dos Congressistas.
A tradução literal da palavra privilege (privilégio) com referência às imunidades parlamentares, no que se inclui o foro por prerrogativa de função, conduz a uma noção enganosa como se tratasse de uma regalia não merecida, quando na verdade se tratam de prerrogativas que são atribuídas em razão da função parlamentar, em reconhecimento à necessidade de conferir garantias à independência institucional.
Como já repetido inúmeras vezes na Defensor Legis, o objeto direto de proteção da imunidade é a instituição parlamentar e só de forma indireta, e na medida em que esta o exija, os próprios parlamentares. Assim, não é uma mordomia odiosa, injusta ou a serviço de interesses privados.
O ajuizamento de ações civis na primeira instância por conteúdos sabidamente acobertados pela imunidade (como nos casos comentados no início do texto) é uma tentativa de burlar o regime das prerrogativas parlamentares.
O foro por prerrogativa de função, especificamente, preserva um certo equilíbrio de poderes e confere uma espécie de proteção contra ações temerárias e infundadas com o propósito de atacar ou menosprezar a função parlamentar, seja com origem nos demais Poderes do Estado, seja por parte de outros atores políticos.
A crítica quanto ao foro por prerrogativa de função – sob o argumento de que implica uma violação ao princípio da igualdade perante a lei – está mais ligada ao descrédito demagógico da política ou de alguns dos seus protagonistas. Adicionalmente, a crítica embute uma concepção de que a cúpula do Poder Judiciário tem excessivas ligações políticas ou é, de certa forma, cúmplice, como se os juízes de primeira instância fossem menos suscetíveis às elites políticas.
Como se explicou <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/qual-e-a-extensao-do-foro-por-prerrogativa-da-funcao-parlamentar">aqui</a>, existe a controvérsia sobre se o foro por prerrogativa de função deve ficar limitado à jurisdição penal ou também alcança a esfera civil. Nos últimos tempos, os parlamentares se veem cada vez mais assediados por processos civis, o que demanda uma reinterpretação teleológica do instituto, voltada a garantir que cumpra sua função.
Na Espanha, como já comentado em coluna passada, a Constituição de 1978, art. 71.3, pareceria ter limitado o foro especial ao âmbito penal. Entretanto, a <a href="https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1985-12666">Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial</a>, art. 56.2, estendeu o foro dos deputados e senadores às demandas de responsabilidade civil por fatos ocorridos no exercício de seus cargos.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>
Observe-se que, nesse caso, a Constituição da Espanha (assim como a do Brasil) não proibiu a extensão do foro por prerrogativa para o âmbito civil, de forma que a referida lei espanhola pode ser praeter, mas não contra Constitutionem, já que não excede o limite do interesse público protegido, que continua sendo o interesse constitucional da independência das Casas Legislativas. Ou seja, a extensão é compatível com uma interpretação teleológica da garantia constitucional.
O controle judicial da atividade parlamentar no plano federal não é compatível com o conhecimento dessas ações por juízes de primeira instância. Deve-se atribuir à cúpula do Poder Judiciário, um órgão colegiado, a instrução e o processamento das causas contra congressistas.
Assim, o destino do parlamentar não fica nas mãos de somente um juiz, mas de pelo menos cinco magistrados (no caso das turmas do STF), pressupondo-se que esses serão mais capacitados em formação teórica e experiência prática, o que permitiria uma maior deliberação e análise adequada sobre os fatos e as alegações discutidas em juízo.
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O Poder Judiciário não deveria deixar-se instrumentalizar por disputas político-partidárias, dando andamento processual a ações destituídas dos pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo. Tratam-se de ações que não são jurídicas, mas sim ações políticas disfarçadas de processo. Dirigem-se, não à realização de justiça, mas à distração do exercício da função parlamentar.
Nessas situações, o ajuizamento de ações por partidos políticos ou quem quer que seja contra parlamentares caracteriza uso indevido de instrumentos institucionais para constrangê-los no exercício do mandato. Nesse contexto, a reinterpretação do foro para alcançar o âmbito civil se torna cada vez mais necessária.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> No original: “La Sala de lo Civil del Tribunal Supremo conocerá:
1.º De los recursos de casación, revisión y otros extraordinarios en materia civil que establezca la ley.
2.º De las demandas de responsabilidad civil por hechos realizados en el ejercicio de su cargo, dirigidas contra el Presidente del Gobierno, Presidentes del Congreso y del Senado, Presidente del Tribunal Supremo y del Consejo General del Poder Judicial, Presidente del Tribunal Constitucional, miembros del Gobierno, Diputados y Senadores, Vocales del Consejo General del Poder Judicial, Magistrados del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, Presidentes de la Audiencia Nacional y de cualquiera de sus Salas y de los Tribunales Superiores de Justicia, Fiscal General del Estado, Fiscales de Sala del Tribunal Supremo, Presidente y Consejeros del Tribunal de Cuentas, Presidente y Consejeros del Consejo de Estado, Defensor del Pueblo y Presidente y Consejeros de una Comunidad Autónoma, cuando así lo determinen su Estatuto de Autonomía.”.

Silhueta do Congresso Nacional / Crédito: Pedro França/Agência Senaod

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JOTA

Tendências e reinterpretação do foro por prerrogativa parlamentar

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