Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

Dante Tomaz

Embora o acórdão tenha sido publicado no último dia 3 de junho, somente há pouco, conforme noticiado <a href="https://oglobo.globo.com/google/amp/rio/noticia/2024/08/15/tj-julga-inconstitucional-fiscalizacoes-feitas-de-forma-isolada-por-deputados-da-alerj-a-orgaos-publicos.ghtml">aqui</a>, deu-se a conhecer um julgamento importante sobre o Direito Parlamentar.
Por maioria, o Órgão Especial do TJRJ considerou inconstitucional o § 9º do art. 102 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, acrescentado pela EC 74/2019, por incompatibilidade com o modelo da CF de 1988, art. 49, inciso X, e art. 70, sob o argumento de que não existe no modelo federal previsão constitucional expressa que autorize a fiscalização legislativa mediante a prática de atos individuais do parlamentar e que não seria dado à Constituição Estadual inovar nessa matéria, sob pena de violação do princípio da separação dos poderes (art. 2º da CF).
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Como sabido, o art. 49, inciso X, estabelece a competência exclusiva do Congresso Nacional para fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta; e o art. 70 prevê que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional.
Já a norma da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, agora declarada inconstitucional, tinha o seguinte teor: “Autoriza o livre acesso a deputados estaduais, independentemente de serem membros de Comissões Permanentes ou Temporárias da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, aos órgãos e empresas da Administração Pública Estadual direta e indireta, para fins de fiscalização de assuntos relacionados à atividade parlamentar”. Na prática, a previsão atribui poder fiscalizatório aos parlamentares individualmente considerados, e não de forma coletiva.
A discussão se deu na ADI 0044492-72.2023.8.19.0000, proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do RJ. Em defesa da norma, a Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/alerj">Alerj</a>) argumentou que “o direito de livre acesso aos órgãos e entidades da Administração, bem como aos documentos presentes nessas repartições, representa apenas a atribuição de uma prerrogativa instrumental do poder de fiscalização atribuído ao Parlamento e às Comissões” (ou seja, reforçaria a colegialidade) e que a norma refletiria um legítimo exercício do poder de auto-organização dos estados.
Além disso, para a Alerj, o direito de ingressar em repartições públicas e de exercer fiscalizações seria expressão do direito das minorias parlamentares, sem o qual o parlamentar passaria a precisar do aval da maioria da comissão ou do Plenário para qualquer atividade de fiscalização. Portanto, a previsão constituiria norma necessária, adequada e proporcional; neste último caso, sobretudo pela possibilidade de punição pelo eventual abuso das prerrogativas parlamentares, já prevista no texto constitucional.
O principal fundamento do acórdão do TJRJ, relatado pelo desembargador Augusto Alves Moreira Junior, foi o de que a norma da Constituição estadual se reveste da mesma característica de outra já declarada inconstitucional pelo STF no âmbito da <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=759335440">ADI 4700</a>, em linha com o entendimento da Corte na <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&amp;docID=363288">ADI 3046</a>. De acordo com essas decisões: “o poder de fiscalização legislativa da ação administrativa do Poder Executivo é outorgado aos órgãos coletivos de cada câmara do Congresso Nacional, no plano federal, e da Assembleia Legislativa, no dos Estados; nunca, aos seus membros individualmente, salvo, é claro, quando atuem em representação (ou presentação) de sua Casa ou comissão”.
Sem prejuízo disso, vale recordar que, por ocasião do tema 832 da repercussão geral (<a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=748465786">RE 865.401</a>), o STF realizou um distiguishing em relação ao decidido na ADI 3046, para fixar a seguinte tese: “O parlamentar, na condição de cidadão, pode exercer plenamente seu direito fundamental de acesso a informações de interesse pessoal ou coletivo, nos termos do art. 5º, inciso XXXIII, da CF e das normas de regência desse direito”. A exceção ao caráter colegiado do poder de fiscalização ficou restrita ao direito de acesso à informações do art. 5º, inciso XXXIII, da CF, e da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm">Lei 12.527/2011</a>.
O controle parlamentar via requerimentos de informação já foi comentado de forma mais aprofundada <a href="https://beta.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/controle-parlamentar-requerimentos-de-informacao-camara-16022022">aqui</a>. Tradicionalmente, em volume, são a primeira ferramenta mais apresentada pelos deputados federais. No entanto, como explicado, não existe direito subjetivo por parte do parlamentar em ver encaminhado um RIC de sua autoria, na medida em que o art. 50, § 2º, da CF, textualmente prevê que “as Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal poderão encaminhar (...)”. Ou seja, o direito de requerer informações aos Ministros de Estado e demais autoridades listadas, sob pena de crime de responsabilidade, não foi concedido aos parlamentares.
Entretanto, precisamente pela lógica encampada no tema 832 da repercussão geral, o parlamentar não pode ter menos direitos que os cidadãos. Como ficou bem vazado nesse julgamento: “O parlamentar não se despe de sua condição de cidadão no exercício do direito de acesso a informações de interesse pessoal ou coletivo. Não há como se autorizar que seja o parlamentar transformado em cidadão de segunda categoria”.
No próprio julgamento da ADI 4700 acima mencionado, o ministro relator Gilmar Mendes enfatizou que, embora não seja possível conferir a parlamentar, individualmente, o poder de requisitar informações ao Poder Executivo, isso não acarreta prejuízo a que o parlamentar possa atuar na condição de cidadão. De fato, não faz sentido que o parlamentar tenha menos direitos que os demais cidadãos.
Ocorre que a questão da atuação fiscalizatória em caráter individual dos parlamentares é mais complexa. Em outubro de 2023, a Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) chegou a ajuizar uma ação inibitória para combater o que chamou de prática de ato ilícito (em referência às fiscalizações parlamentares) contra os deputados estaduais Alan Lopes (PL), Filippe Poubel (PL) e Rodrigo Amorim (PTB). Trata-se do processo 0932788-34.2023.8.19.0001.
O que motivou a ação judicial foi o episódio ocorrido no dia 23 de setembro de 2023, em que os mencionados parlamentares realizaram uma fiscalização parlamentar sobre o movimento financeiro do estacionamento da UERJ. De leitura da petição inicial, lê-se que o incômodo se deu pela ausência de comunicação prévia à Administração da Universidade e pela falta de ordem judicial de busca e/ou apreensão, sem que houvesse flagrante delito.
Com isso, o juiz Afonso Henrique Ferreira Barbosa, da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca da Capital, deferiu o pedido de tutela de urgência para proibir que os deputados, sem autorização da respectiva Casa Legislativa: a) adentrem ao espaço público da UERJ, em quaisquer dos seus campus, sem autorização, para praticar quaisquer atos de fiscalização, apreensão de documentos, equipamentos e/ou dados, bem como conduzir servidores para delegacias de polícia ou qualquer outra instituição, sem flagrante delito; e b) filmem as instalações internas e/ou transitem por áreas restritas aos servidores da UERJ, em quaisquer de seus campus. O juiz ainda determinou a retirada de todo e qualquer conteúdo audiovisual filmado de suas redes sociais na data do evento.
Há notícias de outras situações semelhantes, como o episódio do dia 10 de outubro de 2023, em que deputados estaduais da Alerj foram checar denúncias de irregularidades e desrespeito ao cidadão em blitz na Avenida Brasil. Houve altercações com os guardas municipais e alegação de excesso por parte dos parlamentares (os vídeos da confusão podem ser vistos <a href="https://g1.globo.com/rj/rio-de-janeiro/noticia/2023/10/12/alerj-vai-avaliar-confusao-entre-deputados-e-guardas-para-ver-se-houve-excesso-dos-parlamentares.ghtml">aqui</a>).
Ocorre que não se pode analisar a constitucionalidade em abstrato de uma prerrogativa prevista no texto constitucional somente a partir de eventuais casos isolados quanto ao seu exercício concreto.
Voltando à ADI 0044492-72.2023.8.19.0000 do TJRJ, o voto vencido do desembargador Nagib Slaibi Filho aderiu à manifestação da Alerj e entendeu que exigir o princípio da colegialidade na fiscalização de órgãos públicos e entidades privadas seria óbice ao direito parlamentar ou, por extensão, do Ministério Público. Além disso, argumentou que seria obstaculizado não só o direito da minoria, mas a própria função legislativa, e que o art. 70 da CF nunca exigiu o princípio da colegialidade.
O fato é que a Alerj já interpôs recurso extraordinário, que, espera-se, deve ser admitido pelo STF e julgado procedente para restabelecer a lógica da atuação parlamentar, tanto individual quanto colegiada.
Para além do que está nas razões recursais, importa que a Corte considere o livre acesso dos parlamentares aos órgãos públicos da administração direta e indireta como um exercício regular do poder de polícia na fiscalização de atividades de sua competência, assim como exercido por diversos órgãos ou cargos públicos, nos termos do art. 78 do CTN.
Trata-se, como defendido pela Alerj, de um instrumento para o exercício da função fiscalizatória do Legislativo. Tal via permite que os parlamentares, por iniciativas individuais, obtenham informações que logo ficarão disponíveis para todos os parlamentares e podem levar ao questionamento do governo como um todo.
Compulsando o <a href="http://archive.ipu.org/PDF/publications/oversight08-e.pdf">estudo</a> comparativo conduzido pela <a href="https://www.ipu.org/">Inter-Parliamentary Union (IPU)</a> sobre as ferramentas de controle (oversight) de 88 parlamentos, vê-se que nas Casas Legislativas mundo afora, com frequência, parlamentares individuais têm o direito de fazer uso de diferentes iniciativas regimentais, de apresentar questões, de submeter diversos requerimentos. Ou seja, a atuação dos parlamentares em caráter individual vai além do mero uso da palavra. Não se trata de qualquer aberração.

alerj

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JOTA

TJRJ entendeu que a fiscalização do Poder Executivo só pode ser colegiada

O controle parlamentar pode ser exercido individualmente?

TJRJ entendeu que a fiscalização do Poder Executivo só pode ser colegiada