Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

A Comissão Europeia para a Democracia pelo Direito, mais conhecida como <a href="https://www.coe.int/en/web/venice-commission">Comissão de Veneza</a>, é o órgão consultivo do Conselho da Europa sobre questões constitucionais. Além dos 46 Estados-membros do Conselho da Europa, conta com outros 15 Estados não membros do referido conselho, totalizando 61 integrantes. O <a href="https://www.coe.int/en/web/venice-commission/member-states">Brasil</a> figura como um deles.
Da sua página web, lê-se que “O papel da Comissão de Veneza é fornecer aconselhamento jurídico aos seus Estados-Membros e, em particular, ajudar os Estados que desejam alinhar suas estruturas jurídicas e institucionais com as normas europeias e internacionais nos domínios da democracia, dos direitos humanos e do Estado de direito”. Assim, a Comissão de Veneza não tem competência para avaliar, por iniciativa própria, o Estado de Direito em um país.
Em 2016, a Comissão de Veneza tinha aprovado um <a href="https://www.coe.int/en/web/venice-commission/-/cdl-ad-2016-007-e">Rule of Law Checklist</a>: uma lista de verificação (não exaustiva nem definitiva) para abranger os elementos essenciais do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/estado%20de%20direito">Estado de Direito</a>, servindo ao mesmo tempo para dimensionar a saúde do Estado de Direito nas nações.
Mesmo reconhecendo as diferenças entre o conceito de Rule of Law do common law e os conceitos de Rechtsstaat, Estado de Derecho, Stato di diritto e État de droit, o documento associa o Estado de Direito à presença de 5 princípios (ou elementos constitutivos): 1) legalidade; 2) segurança jurídica; 3) prevenção do abuso (ou mau uso) de poder; 4) igualdade perante à lei e não discriminação; 5) acesso a um Poder Judiciário independente e imparcial.
No documento, cada um desses benchmarks conta com uma bateria de perguntas intercaladas com explicações e comentários que contextualizam as camadas do Estado de Direito, de modo a contemplar matizes e oferecer diretrizes, reforçando a ideia de que o Estado de Direito é sobretudo uma estrutura conceitual.
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Passados quase 10 anos, essa ferramenta acaba de passar por uma atualização, aprovada pela Comissão de Veneza no último dia 16 de dezembro de 2025. Os padrões fundamentais do documento de 2016 foram mantidos na versão atualizada. A novidade está na abordagem dos desafios que o Estado de Direito tem enfrentado nos últimos anos.
Desde 2016 – afirma o documento –, verificaram-se retrocessos no Estado de Direito em várias jurisdições. Além disso, observaram-se desenvolvimentos tecnológicos relacionados à digitalização. Esse avanço das novas tecnologias, por sua vez, acarretou o aumento do poder dos atores privados.
Nesse sentido, a <a href="https://www.coe.int/en/web/venice-commission/-/cdl-ad-2025-002-e">Updated Rule of Law Checklist</a> incluiu 2 novos capítulos visando a prevenir o retrocesso no Estado de Direito: 6) freios e contrapesos; e 7) fiscalização da constitucionalidade (revisão constitucional). Esses eram temas considerados mais secundários na primeira versão, mas nesta foram elevados a parâmetros próprios. Adicionalmente, a ordem e a estrutura dos benchmarks foram alteradas para refletir essa evolução.
Tomando como pretexto a nova versão do checklist, a coluna de hoje se dedica a resumir esses elementos normativos essenciais do Estado de Direito, que é um dos pilares dos Estados democráticos. A lista também pode servir para a autoavaliação do Brasil e de seus órgãos.
1) Legalidade
Quanto ao parâmetro de referência legalidade, em um Estado de Direito, exige-se que as ações das autoridades e dos cidadãos estejam reguladas por uma legislação promulgada democraticamente. Nenhum dos ramos do Poder Executivo, Legislativo ou Judiciário pode exercer seu poder ou impor sua vontade sem limites ou controle. Todas as decisões devem ser tomadas dentro do marco legal. A nenhum Poder é dado outorgar-se novos poderes sem seguir as normas estabelecidas na Constituição. A lei deve ser aplicada de forma eficaz. Esses são só alguns dos aspectos.
A legalidade é essencial porque, sem ela, o exercício do poder poderia ensejar maus usos e abusos. Por exemplo, liberdades individuais poderiam ser restringidas sem qualquer justificação. A clareza e o respeito à legislação aprovada democraticamente é uma garantia de justiça e igualdade para todas as pessoas.
2) Segurança jurídica
A <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/seguran%C3%A7a%20jur%C3%ADdica">segurança jurídica</a> se traduz na garantia de que as leis e as decisões judiciais sejam claras, precisas, acessíveis e previsíveis, e que não sejam aplicadas retroativamente. A segurança jurídica engloba, ainda, a estabilidade das leis (especialmente em alguns ramos, como o Direito eleitoral), a proteção de expectativas legítimas, o respeito aos princípios nullum crimen sine lege (não há crime sem lei), nulla poena sine lege (não há pena sem lei) e à coisa julgada. Somente dessa forma todas as pessoas podem conhecer de antemão seus direitos e obrigações. Leis ambíguas ou imprecisas, ou que mudam rapidamente, criam incerteza e instabilidade, e tornam as pessoas suscetíveis a sanções imprevisíveis.
3) Prevenção do abuso (mau uso) do poder
A prevenção do abuso (mau uso) do poder requer a existência de mecanismos protetores contra a arbitrariedade e o abuso de poder praticados por parte de autoridades públicas. O exercício do poder de modo a produzir injustiça, falta de razoabilidade, sem justificação, com base em razões caprichosas ou na forma de decisões opressivas viola o Estado de Direito. O poder absoluto traz consigo perigos como decisões arbitrárias, corrupção e repressão política. Por exemplo, a vigilância excessiva sem autorização judicial ou supervisão pode levar a violações dos direitos humanos.
Assim, o Estado de Direito está baseado na separação de poderes (o poder não deve estar concentrado nas mãos de uma única autoridade); na obrigação de justificação (as decisões públicas devem estar fundamentadas e arrazoadas); e na revisão judicial (todas as decisões públicas devem poder ser impugnadas perante um<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/Poder%20Judici%C3%A1rio"> Poder Judiciário</a> independente e imparcial).
Sem supervisão, um governo poderia tomar decisões arbitrárias, censurar seus oponentes ou até mesmo suprimir liberdades fundamentais. O Estado de Direito supõe o estabelecimento de salvaguardas para evitar tais abusos.
4) Freios e contrapesos
A existência de um sistema de controle e equilíbrio entre os poderes (checks and balances) é exigência fundamental para o funcionamento das instituições democráticas, a proteção das minorias e a manutenção do Estado de Direito. Nesse sistema, incluem-se: a separação de poderes, a independência judicial, a cooperação legal entre as instituições estatais, mecanismos antibloqueio adequados para resolver os impasses institucionais, garantia dos direitos das minorias parlamentares, bem como um espaço cívico robusto e adequadamente protegido (incluindo, entre outros, meios de comunicação social livres, instituições acadêmicas independentes e organizações não governamentais) capaz de monitorar as instituições.
Além dos tradicionais ramos do Poder, os freios e contrapesos podem incluir outros órgãos independentes e não majoritários, que podem monitorar os riscos de abuso do poder político, salvaguardar os interesses das minorias, dos direitos humanos, da lei eleitoral, a regulamentação da mídia, etc. O documento adiciona um banco central independente e a existência de um funcionalismo público profissional protegido contra demissões arbitrárias como elementos de freios e contrapesos.
5) Igualdade perante a lei e não discriminação
O princípio da igualdade perante a lei e não discriminação exige que todas as pessoas tenham os mesmos direitos e deveres estabelecidos por lei e que não haja diferenças injustificadas na forma como são tratadas. Para isso, a lei deve ser aplicada igualmente a todos e qualquer diferenciação no tratamento precisa ser objetivamente justificada, ser proporcional e perseguir um objetivo legítimo; deve ser oferecida proteção contra todas as formas de discriminação baseada em raça, sexo, religião, opiniões políticas ou qualquer outro status; devem ser garantidos os mesmos direitos e deveres para todas as pessoas; qualquer pessoa que seja discriminada deve poder defender-se.
6) Acesso à justiça
O acesso a um Poder Judiciário independente e imparcial (isto é, livre de pressões externas e internas, em que os juízes não estão sujeitos a influências ou manipulações políticas), a partir do qual os indivíduos possam contestar atos do Estado ou de entidades privadas que afetem seus direitos, é essencial ao Estado de Direito. O pilar da independência e da imparcialidade do Poder Judiciário precisa ser garantido a partir de um conjunto de disposições sobre nomeação, substituição, destituição, sistema de sanções disciplinares, etc.
O acesso à justiça também inclui o direito a um julgamento justo, à presunção de inocência, à assistência jurídica e a execução eficaz das decisões judiciais. O acesso rápido e efetivo à justiça, os procedimentos razoavelmente rápidos e econômicos são essenciais para garantir a igualdade de direitos. Sem acesso ao Poder Judiciário, as pessoas que sofreram injustiças não podem fazer valer seus direitos. O Estado deve garantir a independência dos tribunais e um sistema judicial acessível a todas as pessoas.
7) Fiscalização da constitucionalidade
O Estado de Direito demanda um órgão que atue como guardião da Constituição, capaz de zelar por seus princípios e proteger os direitos humanos. De acordo com o checklist atualizado, a criação de um tribunal constitucional especializado (como uma instituição separada) é um mecanismo efetivo na implementação do Estado de Direito (parágrafo 133), muito embora o documento observe que não existe um modelo único de justiça constitucional.
Em todo caso, o que se exige é a independência e a imparcialidade do órgão encarregado da fiscalização da constitucionalidade, que deve estar livre de interferências políticas e interesses externos. A independência garante que o Poder Judiciário está a serviço da lei, e não do poder ou da política. Por isso, a composição, as regras de acesso e o processo de nomeação dos juízes constitucionais devem evitar a politização e protegê-los de mudanças por maiorias políticas conjunturais.
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“A seleção dos juízes constitucionais deve ser orientada por critérios objetivos estabelecidos por lei. Esses critérios devem priorizar o mérito, com foco na experiência jurídica, independência e integridade” (parágrafo 138), além de “elevada moralidade”. Há uma recomendação para o caso de impasse na indicação dos membros, com o propósito de garantir o funcionamento ininterrupto do tribunal: a manutenção dos membros em suas funções até que os seus sucessores sejam nomeados (parágrafo 140).
Embora os juízes devam permanecer independentes, eles também são responsáveis: devem respeitar normas éticas claras e podem estar sujeitos a sanções disciplinares em casos de violações graves. Procedimentos internos justos, combinados com critérios objetivos para a atribuição de casos, contribuem para preservar sua imparcialidade.
Na coluna já não há espaço para mais. À guisa de conclusão, cabe tão somente registrar que a atualização do checklist é um lembrete oportuno do que constitui o Estado de Direito. Especificamente quanto à sua restauração, o documento textualmente afirma: “(...) qualquer medida tomada com vista a restaurar o Estado de Direito tem de cumprir os requisitos gerais do Estado de Direito” (parágrafo 157). Sobretudo porque é membro, o Brasil está mais do que autorizado a seguir as diretrizes da Comissão Veneza para formulação e reforma de seu Estado de Direito.

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JOTA

A atualização da Comissão de Veneza reflete os novos desafios

O checklist do Estado de Direito

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