Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

Como se explicava na <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/eleicoes-da-mesa-das-casas-legislativas-parte-1">parte 1</a>, a CF não detalhou como devem ser as eleições para a Mesa, limitando-se a fixar que no primeiro ano da legislatura, a partir de 1º de fevereiro, em sessões preparatórias, será escolhida a Mesa que dirigirá os trabalhos durante o primeiro biênio.
Uma leitura atenta do artigo 57, § 4º, da CF, constata que o texto constitucional foi silente quanto à eleição da Mesa responsável pela direção dos trabalhos no segundo biênio da legislatura, como no presente caso. A rigor, portanto, os regimentos internos ficariam livres para definir quando e como tal eleição deveria ocorrer.
À luz da CF, essa eleição não precisaria ser realizada necessariamente no terceiro ano da legislatura, como preveem o Regimento Interno da <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/camara-dos-deputados">Câmara dos Deputados</a> (RICD), artigo 6º, e o Regimento Interno do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/senado-federal">Senado Federal</a> (RISF), artigo 59.
<h3><a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_poder_q2&amp;utm_id=cta_texto_poder_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_poder&amp;utm_term=cta_texto_poder_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas</a></h3>
A partir dessa “brecha” constitucional, algumas Casas Legislativas subnacionais chegaram a “antecipar” a eleição da Mesa do segundo biênio, permitindo sua realização bastante antes do seu início. Foi o que ocorreu, por exemplo, na Assembleia Legislativa do Estado do Tocantins (Aleto), que chegou a fazê-lo via emenda à <a href="https://www.al.to.leg.br/arquivos/documento_68367.PDF#dados">Constituição estadual</a> (EC 48/2022).
Deu-se nova redação ao artigo 15, § 3º, para prever que as eleições para os dois biênios seriam concomitantes no início da legislatura. Depois, o regimento interno fixou que a eleição para o segundo biênio seria realizada no decorrer do segundo ano da legislatura.
Entretanto, ao julgar a <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=776687225">ADI 7350</a>, proposta pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB), o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/stf">STF</a> entendeu pela inconstitucionalidade da EC 48/2022 à Constituição do Estado do Tocantins, por violação aos princípios republicano e democrático. O principal fundamento foi o de que, “ao estabelecer a periodicidade das eleições para os cargos do poder executivo e do legislativo, a CF previu que elas ocorram em data próxima ao início do novo mandato, estabelecendo a contemporaneidade entre a eleição e o mandato respectivo”.
De acordo com a interpretação fixada pela Corte, as eleições para as Mesas das Casas Legislativas devem ser contemporâneas ao respectivo biênio, e a antecipação do pleito para um momento muito anterior impede que os eleitos reflitam a conjuntura presente e os anseios da maioria dos parlamentares que compõem a Casa no início do segundo biênio. São esses últimos que têm o direito de decidir sobre a composição da respectiva Mesa, pela lógica da democracia interna que precisa existir nas Casas.
Isso porque a CF qualifica o voto periódico – enquanto mecanismo de alternância do poder e de promoção do pluralismo político, evitando a perpetuação de determinado grupo por período indeterminado – como cláusula pétrea (artigo 60, § 4º, inciso II). Daí que “a concentração das eleições de duas chapas distintas para os mesmos cargos em um único momento suprime o momento político de renovação que deve ocorrer após o transcurso de um mandato. Acaba-se por privilegiar o grupo político majoritário ou de maior influência no momento do pleito único, o qual muito facilmente pode garantir dois mandatos consecutivos”.
Para o STF, “o princípio representativo impõe que o poder político seja exercido por representantes que espelhem as forças políticas majoritárias na sociedade”. Por isso, a Mesa do segundo biênio eleita no início da legislatura pode vir a não refletir as forças políticas majoritárias presentes no início do respectivo mandato – já que são possíveis mudanças na composição da Casa em decorrência de afastamentos, licenças ou de perdas de mandatos –, vulnerando, portanto, o ideal representativo, que também é aplicável à democracia interna das Casas Legislativas.
Não se chegou a fixar uma data exata em que devam ocorrer as eleições para a Mesa, limitando-se a reputar razoável o marco fixado no art. 77 da CF (“a eleição do Presidente e do Vice-Presidente da República realizar-se-á, simultaneamente, no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano anterior ao do término do mandato presidencial vigente”), de modo que atenderia o critério da contemporaneidade a eleição realizada a partir do mês de outubro que antecede o biênio relativo ao pleito.
Com isso, o STF anulou a eleição realizada em 1º de fevereiro de 2023 para a Mesa da Aleto do biênio 2025-2026 (ou seja, com praticamente quase 2 anos de antecedência).
Em cumprimento ao entendimento do STF, a Aleto alterou seu regimento interno para autorizar que a eleição da Mesa do segundo biênio de cada legislatura ocorra a partir do dia 1º de novembro do último ano do primeiro biênio. Ou seja, na prática, fixou-se a antecedência “máxima” de 3 meses. A providência consta da nova redação dada ao <a href="https://www.al.to.leg.br/arquivos/documento_66306.PDF#dados">art. 11-A do RIALETO</a>, pela Resolução 380, de 27 de novembro de 2024.
Teve o mesmo destino o intento semelhante da Assembleia Legislativa do Estado de Sergipe (Alese), cujo artigo 10 do regimento interno permitiu a realização da eleição para o segundo biênio a qualquer momento da legislatura, inclusive juntamente com as eleições para o primeiro biênio. No dia 6 de junho de 2023 (com antecedência de 18 meses), tinha sido eleita a Mesa do biênio 2025-2026 na Alese. Contudo, tal eleição foi anulada na <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15371099282&amp;ext=.pdf">ADI 7734-MC</a>, seguindo o entendimento da já mencionada ADI 7350.
Da mesma forma, ainda houve a <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=782557333">ADI 7733</a>, que teve por objeto o artigo 11 do Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte (ALRN), que também permitia a eleição antecipada para a Mesa do segundo biênio. Também aqui <a href="https://www.al.rn.leg.br/noticia/26983/ezequiel-ferreira-e-eleito-presidente-da-alrn-para-bienios-da-63a-legislatura">foi anulada a eleição que já tinha ocorrido</a> para o biênio 2025-2026, bem como foi determinada a realização de nova eleição.
O fundamento foi o mesmo, no sentido de que “a interpretação sistemática da CF leva à compreensão de que as eleições da Mesa Diretora do Poder Legislativo, para o segundo biênio da legislatura, devem realizar-se a partir do mês de outubro do ano anterior ao início do mandato pertinente, em respeito à expressão política da composição atual da casa”.
O caso da ALRN é peculiar, porque seu presidente, o deputado estadual Ezequiel Ferreira (PSDB-RN), ocupa o cargo desde 2015, tendo sido <a href="https://g1.globo.com/rn/rio-grande-do-norte/noticia/2024/11/13/ezequiel-ferreira-psdb-e-reeleito-presidente-da-assembleia-legislativa-do-rn.ghtml">reeleito</a> para o biênio 2025-2026 nas segundas eleições determinadas pelo STF com apoio unânime dos parlamentares. Com isso, o parlamentar está prestes a iniciar seu sexto mandato consecutivo à frente da Mesa da ALRN. Entretanto, curiosamente, sua situação não implica qualquer violação ao entendimento do STF, pois houve modulação dos efeitos do entendimento da Corte. Explique-se.
Como sabido, ao julgar <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=755501952">ADI 6524</a>, o STF firmou o entendimento de que – por mais que o artigo 57, § 4º, da CF (que veda a reeleição no plano federal para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente) não seja norma de reprodução obrigatória – os entes subnacionais não teriam total liberdade na estruturação das eleições das Mesas de seus Legislativos. Assim, os legislativos subnacionais não poderiam permitir reeleições sucessivas, até mesmo pela lógica do artigo 14, § 5º, da CF (que permite a reeleição dos chefes do Poder Executivo por uma única vez).
Ocorre que vários legislativos subnacionais autorizavam a recondução dos membros da Mesa na mesma ou em diferentes legislaturas, precisamente porque sempre se entendeu que o artigo 57, § 4º, da CF, não constitui um princípio constitucional. Nesse sentido, por exemplo, confiram-se as <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&amp;docID=266538">ADIs 793</a>, 792 e 2262, 2371, etc.
<h3><a href="https://conteudo.jota.info/marketing-lp-newsletter-ultimas-noticias?utm_source=jota&amp;utm_medium=lp&amp;utm_campaign=23-09-2024-jota-lp-eleicoes-2024-eleicoes-2024-none-audiencias-none&amp;utm_content=eleicoes-2024&amp;utm_term=none">Assine gratuitamente a newsletter Últimas Notícias do JOTA e receba as principais notícias jurídicas e políticas do dia no seu email</a></h3>
Pois bem. Como era de se esperar, esse tema da reeleição nos entes subnacionais acabou voltando ao STF nas <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=758549014">ADIs 6707</a>, 6684, 6709 e 6710 (redator para acórdão ministro <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/gilmar-mendes">Gilmar Mendes</a>), julgadas em conjunto em 20 de setembro de 2021. Na oportunidade, foi fixada a seguinte tese:
"A eleição dos membros das Mesas das Assembleias Legislativas estaduais deve observar o limite de uma única reeleição ou recondução, limite cuja observância independe de os mandados consecutivos referirem-se à mesma legislatura; II - A vedação à reeleição ou recondução aplica-se somente para o mesmo cargo da mesa diretora, não impedindo que membro da mesa anterior se mantenha no órgão de direção, desde que em cargo distinto; III - O limite de uma única reeleição ou recondução, acima veiculado, deve orientar a formação das Mesas das Assembleias Legislativas que foram eleitas após a publicação do acórdão da ADI 6.524, mantendo-se inalterados os atos anteriores".
A publicação do acórdão da ADI 6524 ocorreu no dia 6 de abril de 2021. Entretanto, como se mostra adiante, houve um ajuste nesse marco temporal de aplicação da tese jurídica, fixando, não a data da publicação do acórdão, mas sim a data de publicação da ata de julgamento da ADI 6524, ocorrido em 7 de janeiro de 2021 (como sempre foi o padrão da jurisprudência do STF).
A lógica do julgamento das ADIs mencionadas novamente foi a de que a alternância no poder, a temporariedade dos mandatos e a renovação política dentro das Casas Legislativas prestigiam o princípio republicano.
Na semana seguinte, o julgamento das ADIs 6720, 6721 e 6722 (relator ministro <a href="https://www.jota.info/autor/luis-roberto-barroso">Roberto Barroso</a>), ocorrido em 27 de setembro de 2021, sobre o mesmo tema, também acabou fixando outra tese:
"O art. 57, § 4º, da CF, não é norma de reprodução obrigatória por parte dos Estados-membros; II - É inconstitucional a reeleição em número ilimitado, para mandatos consecutivos, dos membros das Mesas Diretoras das Assembleias Legislativas Estaduais para os mesmos cargos que ocupam, sendo-lhes permitida uma única recondução".
No mesmo dia, ainda foram julgadas as ADIs 6685, 6699 e 6706, sob a relatoria do ministro <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/alexandre-de-moraes">Alexandre de Moraes</a>, que tratavam da recondução das Mesas nas Assembleias Legislativas dos Estados do Maranhão e do Pará.
Em 7 de dezembro de 2022, ao julgar as <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=767274226">ADIs 6688</a>, 6698, 6714, 7016, 6683, 6686, 6687, 6711 e 6718, o STF fixou nova tese:
<ol>
<li>a eleição dos membros das Mesas das Assembleias Legislativas estaduais deve observar o limite de uma única reeleição ou recondução, limite cuja observância independe de os mandatos consecutivos referirem-se à mesma legislatura;</li>
<li>a vedação à reeleição ou recondução aplica-se somente para o mesmo cargo da mesa diretora, não impedindo que membro da mesa anterior se mantenha no órgão de direção, desde que em cargo distinto;</li>
<li>o limite de uma única reeleição ou recondução, acima veiculado, deve orientar a formação da Mesa da Assembleia Legislativa no período posterior à data de publicação da ata de julgamento da ADI 6.524, de modo que não serão consideradas, para fins de inelegibilidade, as composições eleitas antes de 7.1.2021, salvo se configurada a antecipação fraudulenta das eleições como burla ao entendimento do Supremo Tribunal Federal</li>
</ol>
Seguindo o movimento natural, logo apareceram reivindicações de que o entendimento fosse estendido às Câmaras Municipais. Foi o que ocorreu na <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=758523145">ADPF 871</a>, ajuizada pelo Partido Verde, tendo por objeto a reeleição dos membros da Mesa da Câmara Municipal de Campo Grande (MS), curiosamente, também por antecipação do pleito, embora isso não tenha sido objeto de questionamento.
No caso concreto, a permissão de recondução de membro da Mesa para o mesmo cargo na eleição subsequente constava expressamente do art. 20, § 7º, da Lei Orgânica do Município de Campo Grande. O argumento do requerente foi o de que a reeleição dentro da mesma legislatura violaria o entendimento da ADI 6524. Entretanto, como se acaba de ver, para a tese fixada no julgamento da na ADI 6707, a reeleição nas Assembleias Legislativas ficou limitada a um único mandato subsequente, independentemente de se tratar da mesma legislatura ou não. Ainda assim, a ADPF foi julgada parcialmente procedente, e conferiu-se interpretação conforme para permitir apenas uma reeleição consecutiva.
<h3><a href="https://whatsapp.com/channel/0029VaFvFd73rZZflK7yGD0I">Inscreva-se no canal de notícias do JOTA no WhatsApp e fique por dentro das principais discussões do país!</a></h3>
Na mesma linha, houve a <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=773518414">ADPF 959</a>, ajuizada pelo União Brasil, tendo por objeto o art. 35, § 2º, da Lei Orgânica no Município de Salvador, com redação dada pela Emenda 39/2022, que permitiu a recondução dos membros da Mesa na mesma ou em diferentes legislaturas.
Como se vê, o julgamento da ADI 6524 trouxe uma grande transformação na lógica da eleição das Mesas dos entes subnacionais, limitando a reeleição a uma única vez, seja dentro ou fora da legislatura, e impedindo a antecipação das eleições para antes do mês de outubro do ano anterior ao biênio de exercício.

Eleição da Mesa no Senado Federal / Crédito: Edilson Rodrigues/Agência Senado

https://images.jota.info/wp-content/uploads/2021/09/copy-of-jota-logo-high-cmyk.jpeg

JOTA

Julgamento no STF transformou lógica de eleições das Mesas, ao restringir antecipação e limitar reeleição a uma única vez

Eleições da Mesa das Casas Legislativas – Parte 2

Julgamento no STF transformou lógica de eleições das Mesas, ao restringir antecipação e limitar reeleição a uma única vez