Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

Na maior parte dos parlamentos, depois da presidência da própria Casa, a Mesa é o órgão mais importante. As exceções são o Reino Unido e os Estados Unidos, por exemplo, em que a figura do speaker (presidente) acumula dentre suas funções também as de uma mesa, ainda que com o assessoramento de comissões. Entretanto, de modo geral, a Mesa costuma ostentar uma posição relevante, como ocorre na França, Espanha, Itália etc.
Isso porque a Mesa é o órgão político colegiado de direção dos trabalhos legislativos e dos serviços administrativos internos da Casa, absorvendo uma série de funções predominantemente institucionais, isto é, cujo comportamento seria orientado por critérios mais objetivos do que propriamente político partidários.
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O reconhecimento da importância da Mesa se vê no tratamento que lhe foi dado pela CF. Foram-lhe atribuídas diversas prerrogativas legislativas, algumas delas a serem exercidas com exclusividade pela Mesa, por exemplo: 
<ol>
<li>o acerto para o comparecimento espontâneo de autoridades para expor assunto de relevância de sua atuação precisa ser feito junto à Mesa (art. 50, § 1º); </li>
<li>só a Mesa pode encaminhar requerimentos escritos de informações às autoridades do art. 50, § 2º; </li>
<li>além de partido político com representação no Congresso, só a Mesa pode provocar a deliberação sobre a perda do mandato nos casos dos incisos I (infração aos impedimentos e incompatibilidades do art. 54), II (procedimento incompatível com o decoro parlamentar) e VI (condenação criminal em sentença transitada em julgado) do art. 55 (§ 2º); </li>
<li>é a Mesa quem declara a perda do mandato nos casos dos incisos III (não comparecimento a 1/3 das sessões sem justificativa), IV (perda ou suspensão de direitos políticos) e V (sentença da Justiça Eleitoral) do art. 55, podendo fazê-lo de ofício ou mediante iniciativa de qualquer de seus membros ou de partido político representado no Congresso Nacional (§ 3º); </li>
<li>a promulgação das emendas à Constituição é competência das Mesas da Câmara e do Senado, em sessão conjunta (art. 60, § 3º); </li>
<li>é também da Mesa das Casas Legislativas a legitimidade para propor ADI, ADC, ADPF (art. 103); </li>
<li>é a Mesa quem decide sobre a liberação da difusão dos pronunciamentos parlamentares durante o estado de sítio (art. 139, parágrafo único); </li>
<li>é a Mesa, ouvidos os líderes partidários, quem designa comissão para acompanhar e fiscalizar a execução das medidas referentes ao estado de defesa e ao estado de sítio, etc.</li>
</ol>
Nada obstante a Mesa aparecer em vários momentos do texto constitucional, a disciplina da CF não detalhou sobre a sua composição, seu funcionamento, o processo eleitoral correspondente, a distribuição dos cargos etc., tornando essas matérias interna corporis a cargo dos regimentos internos.
A CF se limitou a fixar que no primeiro ano da legislatura, a partir de 1º de fevereiro, em sessões preparatórias, será escolhida a Mesa que dirigirá os trabalhos durante o primeiro biênio (art. 57, § 4º, da CF). O texto constitucional vedou a reeleição para o mesmo cargo da Mesa no segundo biênio.
Essa vedação não incide em se tratando de uma nova da legislatura, conforme o entendimento fixado por interpretação legislativa (e que também acabou sendo chancelado pelo STF). Esse ponto já foi abordado <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/podem-ser-reeleitos-os-presidentes-da-camara-e-do-senado">aqui</a> e o desfecho da <a href="https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search?classeNumeroIncidente=%22ADI%206524%22&amp;base=acordaos&amp;sinonimo=true&amp;plural=true&amp;page=1&amp;pageSize=10&amp;sort=_score&amp;sortBy=desc&amp;isAdvanced=true">ADI 6524</a> é conhecido.
Tanto na Câmara dos Deputados quanto no Senado Federal, a Mesa é composta por 7 membros efetivos: o presidente, 2 vice-presidentes, e 4 secretários; mais 4 membros suplentes de secretários. Na Câmara, o membro que deixa de comparecer a 5 sessões consecutivas sem justificação perde seu lugar na Mesa. No <a href="https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/regimento-interno-da-camara-dos-deputados/arquivos-1/RICD%20atualizado%20ate%20RCD%2011-2024.pdf">Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD)</a>, as atribuições da Mesa constam do art. 15 e as de seus membros, do art. 17 e seguintes. No <a href="https://www25.senado.leg.br/documents/12427/45868/RISF+2018+Volume+1.pdf/cd5769c8-46c5-4c8a-9af7-99be436b89c4">Regimento Interno do Senado Federal (RISF)</a>, a partir do art. 46.
A composição da Mesa deve assegurar tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares (art. 58, § 1º, da CF). Portanto, a quantidade de cargos para cada um desses na Câmara é definida com base no número de parlamentares eleitos por cada agremiação, ou seja, em conformidade com o resultado final das eleições, desconsideradas eventuais mudanças ocorridas até a data da posse (art. 8º, § 4º, do RICD). É assegurada a participação de um membro da Minoria, ainda que pela proporcionalidade não lhe caiba lugar.
Então, primeiro é feita essa definição do quantitativo de cargos para cada bancada (com base na proporcionalidade) e só depois é realizada a distribuição (escolha) dos cargos entre as diferentes agremiações. Daí que, se o membro da Mesa, pela mudança de partido, sair do bloco parlamentar, perderá seu cargo (art. 8º, § 5º, do RICD, e <a href="https://www.camara.leg.br/internet/SitaqWeb/TextoHTML.asp?etapa=5&amp;nuSessao=070.2.55.O&amp;nuQuarto=122&amp;nuOrador=1&amp;nuInsercao=0&amp;dtHorarioQuarto=18:02&amp;sgFaseSessao=GE&amp;Data=06/04/2016&amp;txApelido=BETO%20MANSUR%20(PRESIDENTE)&amp;txFaseSessao=Grande%20Expediente&amp;txTipoSessao=Deliberativa%20Ordin%C3%A1ria%20-%20CD&amp;dtHoraQuarto=18:02&amp;txEtapa=">Questão de Ordem 168/2016</a>, que conferiu interpretação extensiva à expressão “legenda partidária”).
São as bancadas, blocos ou partidos (por intermédio de seus líderes) que, por acordo, definem essa distribuição dos cargos (isto é, qual agremiação ocupa qual cargo da Mesa). Na falta de acordo, a escolha obedece ao tamanho da bancada (com prioridade da maior para a de menor representação). Geralmente, essas combinações entre os partidos já incluem a definição das presidências das comissões permanentes da Casa, mas esse é outro assunto.
Também são os líderes que indicam os candidatos que “concorrerão” aos cargos da Mesa. Sem prejuízo, são admitidas candidaturas avulsas, desde que por parte de parlamentares da mesma bancada a que pertencer a vaga. Ou seja, só quem integra o mesmo partido ou bloco parlamentar pode disputar a vaga. Sempre haverá, portanto, um “candidato oficial” favorito (porquanto indicado pelo líder), ao passo que o(s) eventual(is) avulso(s) tende(m) a concorrer em clara desvantagem.
Por costume, excepcionalmente para o cargo de presidente da Mesa, a Câmara aceita candidaturas avulsas oriundas de bancadas diversas da que faria jus ao cargo. Mesmo sem qualquer previsão regimental nesse sentido, historicamente a prática é adotada. Inclusive, foi graças a isso que, em 2005, o então deputado <a href="https://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u67210.shtml">Severino Cavalcanti</a> (PP-PE) se sagrou vitorioso no pleito para presidente, derrotando o candidato do governo, Luiz Eduardo Greenhalgh (PT-SP).
Na Câmara, desde 2006 (Resolução nº 45), como regra geral, a votação ocorre pelo sistema eletrônico (art. 7º do RICD). Em caso de avaria (ou falha de funcionamento) é que a eleição pode ser feita por cédulas de papel (parágrafo único). Para a eleição, exige-se a obtenção da maioria absoluta de votos em primeiro escrutínio, e, se não obtido esse quórum, a maioria simples em segundo escrutínio, do qual participam somente os dois candidatos mais votados.
No RISF, a disciplina sobre as eleições da Mesa consta do art. 59 e seguintes. De mais relevante, e em diferença ao critério adotado pela Câmara para fins do cálculo da proporcionalidade do art. 58, § 1º, da CF, a quantidade de cargos para cada partido ou bloco é definida com base nos quantitativos na primeira reunião preparatória que antecede a primeira e a terceira sessões legislativas ordinárias de cada legislatura (art. 59, § 2º, do RISF). Ou seja, o critério não é a data da diplomação, mas a da posse (para o primeiro biênio) e a da primeira sessão do terceiro biênio.
No Senado, tradicionalmente, o partido com a maior bancada fica com a presidência, sem prejuízo das candidaturas avulsas. Assim como na Câmara, acordos partidários (mais do que a proporcionalidade) têm orientado a distribuição dos cargos da Mesa. Quando é assim, a votação é praticamente simbólica, está-se apenas cumprindo o acordado. Daí que as aspas usadas para se referir aos candidatos que “concorrerão” aos cargos da Mesa. Normalmente é tudo acertado previamente entre os blocos.
A eleição é feita em quatro escrutínios, um para cada um dos cargos de presidente, vice-presidentes, secretários e suplentes (art. 60, § 1º). Mas, havendo requerimento de um 1/3 dos senadores ou líderes que representem esse número, após a eleição do presidente, a eleição para o preenchimento dos cargos de vice-presidentes e secretários poderá ser feita em escrutínio único (§ 4º). Daí, após, faz-se a eleição para os suplentes.
Outra diferença importante na sistemática das eleições para a Mesa do Senado diz respeito à utilização de cédulas em papel (art. 60, § 2º, do RISF), a serem colocadas em sobrecartas (envelopes), que garantem o <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/a-votacao-secreta-nas-deliberacoes-do-poder-legislativo">sigilo</a>. Nessa parte, não custa recordar que, sendo ainda de 1970, o RISF ainda não foi atualizado nessa parte para incorporar a utilização do sistema eletrônico como preferencial.
A despeito disso, havendo acordo entre os líderes (art. 412, inciso III, do RISF), as cédulas em papel podem ser substituídas pelo sistema eletrônico, como ocorreu em 2003, quando se elegeu o senador <a href="https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2003/02/01/sarney-e-presidente-do-senado-pela-segunda-vez">José Sarney (MDB-AP)</a>, e em 2017, quando o <a href="https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2017/02/01/eunicio-oliveira-e-eleito-o-novo-presidente-do-senado">senador Eunício Oliveira (MDB-CE)</a> foi eleito presidente. Mas, quanto mais disputadas, menores as chances de ter acordo nesse sentido.
Para garantir a lisura da sistemática em papel, antes de iniciar a apuração, contam-se as cédulas para verificar se a quantidade depositada na urna coincide com o número de votantes. Foi assim que, <a href="https://veja.abril.com.br/politica/eleicao-no-senado-registra-82-cedulas-para-81-votantes-e-tem-novo-impasse">em 2019, detectou-se que havia 82 votos na urna</a>, quando são apenas 81 senadores.
Os senadores são chamados a se dirigirem à cabine de votação obedecendo a ordem de criação dos estados brasileiros e, em relação à mesma unidade, pela data da diplomação ou pela idade (o de maior primeiro), conforme prevê o art. 9º do <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d70274.htm">Decreto 70.274/1972</a>, que aprova as normas do cerimonial público e a ordem geral de precedência (“a precedência entre membros do Congresso Nacional e entre membros das Assembleias Legislativas é determinada pela ordem de pertençam e, dentro da mesma unidade, sucessivamente, pela data da diplomação ou pela idade”).
Tanto na Câmara, quanto no Senado, a condução da eleição para presidente é feita pela Mesa anterior (RICD, art. 5º; RISF, art. 59, § 4º), dela excluídos no caso do Senado, no início de legislatura, aqueles cujos mandatos com ela houverem terminado, ainda que reeleitos (RISF, art. 3º, inciso II).
No Senado, na falta dos membros da Mesa anterior, assumirá a presidência o mais idoso dentre os presentes, o qual convidará, para os quatro lugares de secretários, senadores pertencentes às representações partidárias mais numerosas (inciso III). Na Câmara, na falta do presidente da Mesa anterior, preside os trabalhos o deputado com maior número de legislaturas e, se mais de um, o mais idoso (RICD, art. 4º, § 1º).
As eleições da Mesa se dão em sessões preparatórias, como determina o art. 57, § 4º, da CF. No início da legislatura, a primeira sessão preparatória se destina a empossar os eleitos; na segunda sessão preparatória ocorre a eleição para o presidente da Mesa; empossado imediatamente, este já assume a direção dos trabalhos para conduzir a terceira sessão preparatória, quando são eleitos os demais membros da Mesa. No meio da legislatura, ocorrem apenas duas sessões preparatórias: a primeira, para a eleição do presidente, e a segunda para a dos demais membros (RISF, art. 3º, inciso IV; RICD, arts. 5º e 6º).
Não existem eleições separadas para a Mesa do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/congresso-nacional">Congresso Nacional</a>. A CF, art. 57, § 5º, determina que a Mesa do Congresso Nacional será presidida pelo presidente do Senado, e os demais cargos serão exercidos, alternadamente, pelos ocupantes de cargos equivalentes na Câmara dos Deputados e no Senado.

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JOTA

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