Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

Como foi amplamente noticiado, <a href="https://www.jota.info/justica/eduardo-cunha-recupera-direitos-politicos-e-podera-disputar-eleicao-em-outubro-22072022">inclusive pelo JOTA</a>, no último dia 21 de julho uma decisão monocrática do desembargador Carlos Augusto Pires Brandão, do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1), em sede de agravo de instrumento, antecipou a pretensão recursal pleiteada para suspender os efeitos da <a href="https://www2.camara.leg.br/legin/fed/rescad/2016/resolucaodacamaradosdeputados-18-12-setembro-2016-783595-publicacaooriginal-151055-pl.html">Resolução nº 18/2016, da Câmara dos Deputados</a> — que tinha declarado a perda do mandato parlamentar do então deputado federal Eduardo Cunha por conduta incompatível com o decoro parlamentar, com fundamento no art. 55, inciso II, da CF —, afastando a inelegibilidade e a proibição de ocupar cargos federais em face do ex-deputado.
A Ação Anulatória nº 1063205-68.2021.4.01.3400 foi proposta por Eduardo Cunha contra a União na Seção Judiciária do Distrito Federal, está tramitando na 22ª Vara Federal, os autos são públicos e já contam com mais de 7.000 páginas (só a petição inicial tem 103 páginas). Os pedidos formulados foram para: a) declarar a nulidade da sessão deliberativa extraordinária de 12/09/2016; e b) declarar a nulidade da mencionada Resolução nº 18/2016, sua ineficácia jurídica, ou, subsidiariamente, sua inexistência.
É curioso observar que, a rigor, essa é uma ação que deveria ter sido proposta perante o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/stf">STF</a>, com fundamento no art. 102, inciso I, alínea a, da CF, valendo lembrar que as resoluções das Casas Legislativas são atos normativos primários elencadas no art. 59, inciso VII, da CF, e o fato de terem efeitos concretos não é óbice ao seu conhecimento pela jurisdição constitucional, aplicando-se por analogia o já decidido nas ADIs nº 4.048 e nº 4.049, e reiterado em diversas ocasiões (por exemplo, ADI nº 5.449-MC-Ref).
Além disso, a hipótese se amolda ao previsto no art. 1º, § 1º, da <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8437.htm">Lei 8.437/1992</a>, que veda a concessão de liminares quando impugnado ato de autoridade sujeita, na via de mandado de segurança, à competência originária de tribunal. No caso, essa autoridade seria o presidente da Câmara, cujas competências constitucionais quando atacadas via writ não são escrutináveis pela jurisdição ordinária, mas apenas pelo STF.
É desnecessário afirmar, ainda, que o exercício da competência disciplinar é ato privativo das Casas Legislativas, típica matéria interna corporis. A rigor, pelo art. 2º da CF, não cabe qualquer reexame judicial quanto ao enquadramento dos fatos à qualificação normativa dada (isto é, a tipicidade da conduta parlamentar punida) ou quanto à proporcionalidade da pena político-disciplinar aplicada pelo Poder Legislativo, justamente porque tal juízo envolve análise de mérito. Eventual escrutínio estaria restrito à verificação de que o processo assegurou a ampla defesa (art. 55, § 2º, da CF).
Mas existem problemas ainda mais graves nesse caso Eduardo Cunha. Antes de indicá-los, convém uma pequena volta.
Como sabido, a atual CF, art. 14, § 9º, delegou ao legislador complementar a regulação das hipóteses de inelegibilidade, de modo praticamente integral. É na <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp64.htm">LC 64/1990,</a> que a matéria encontra sua atual disciplina. A inelegibilidade dos parlamentares cassados nos termos do art. 55, II, da CF, figura logo do art. 1º, inciso I, alínea a, da LC 64/1990, cuja redação dada pela LC 81/1994 fixou a duração da inelegibilidade: para as eleições que se realizarem durante o período remanescente do mandato para o qual foram eleitos e nos oito anos subsequentes ao término da legislatura.
A aplicação do dispositivo legal conduzia a que somente em 2027 o ex-deputado e ex-presidente da Câmara recobraria seus direitos políticos.
Vale registrar que a atual redação da lei foi declarada constitucional pelo STF na <a href="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2022/08/paginador.pdf">ADI nº 4.089</a>, na qual se afirmou a liberdade de conformação do legislador na matéria. Daqui viria uma primeira reflexão: deveria a inelegibilidade ser matéria sob reserva de Constituição?
Talvez, sim, e assim o foi até a Constituição de 1946, que regulava de forma integral a questão das inelegibilidades. No entanto, com a EC 14/1965, art. 2º, abriu-se o permissivo para que lei especial estabelecesse novas inelegibilidades, desde que fundadas na necessidade de preservação do regime democrático, da exação e probidade administrativas e da lisura e normalidade das eleições contra o abuso do poder econômico e uso indevido da influência de exercício de cargos ou funções públicas.
Com isso, surgiu a primeira lei de inelegibilidades (Lei 4.738/65) e esse modelo inaugurado no governo militar foi mantido desde então, o que também explica o advento, mais recentemente, da LC 135/2010 (a Lei da Ficha Limpa), que promoveu diversas alterações na LC 64/1990.
Não que a atual disciplina seja ruim, a questão é que a ênfase na ideia de um candidato “ficha limpa” (com ênfase na ausência de condenações judiciais) acaba promovendo uma substituição da “responsabilidade política” por uma “responsabilidade jurídico-criminal”. E é aí que mora o perigo.
Em <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/conselhos-de-etica-decoro-parlamentar-28102020">coluna passada</a>, já se discorreu sobre o papel e os limites da atuação dos Conselhos de Ética e Decoro Parlamentar das Casas Legislativas, enfatizando que tais órgãos têm competência para, tão-somente, “propor” a aplicação de penalidades, sendo a decisão final a cargo do plenário da respectiva Casa Legislativa. Como explicado, os Conselhos de Ética sequer têm assento constitucional e não contam com poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, diferentemente das CPIs (art. 58, § 3º, da CF).
O processo por quebra de decoro no âmbito do Conselho de Ética é conduzido nos termos da resolução de cada Casa e a cassação (ou não) é competência do plenário, necessariamente, o qual é livre para acolher ou não a posição do Conselho de Ética, seja ela qual for. Trata-se de uma decisão política, em cujo processo o único requisito determinado pela CF é o de que seja “assegurada ampla defesa” (art. 55, § 2º, da CF).
A decisão judicial do caso Eduardo Cunha, no entanto, subverte tal ratio, atribui ao Conselho de Ética a competência disciplinar, e exige que seu funcionamento se dê de forma análoga às demais comissões previstas no art. 58 da CF. Isso para que suas decisões de instrução tivessem que ser obrigatoriamente colegiadas, e não nos termos do art. 14, § 4º, inciso VI, da Resolução nº 25/2001, da Câmara dos Deputados (pelo qual, apresentada a defesa, é o relator da matéria que procederá às diligências e à instrução probatória que entender necessárias). Tal norma passou batida no debate.
Ao acolher tal argumentação, a decisão desconsiderou o efeito multiplicador que essa tese terá em relação a todos os outros processos por quebra de decoro junto à Câmara, já que a atuação do relator de forma isolada advém do próprio desenho normativo indicado acima. Se isso viola o devido processo legal, então esse vício macularia todos os processos de cassação.
Na petição inicial da ação anulatória, o cerne da argumentação tinha sido a violação do devido processo legal e o prejuízo à ampla defesa, na medida em que, fora do cargo — por determinação do então ministro Teori Zavascki no âmbito da AC nº 4.070 —, o autor teria sido privado das condições de articulação política para a sua defesa. Além disso — segue o argumento —, o próprio STF, no MS nº 25.579 (caso José Dirceu), garantiu que o parlamentar, enquanto investido no cargo de ministro de Estado, não poderia ser processado por quebra de decoro, devendo-se aguardar seu retorno.
Quanto a esse ponto, é necessário reconhecer que Eduardo Cunha teria razão, mas a questão foi rejeitada pelo STF no <a href="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2022/08/paginador-1.pdf">MS nº 34.327</a>. Nada obstante, o autor seguiu argumentando, ainda, que o Conselho de Ética e o plenário da Câmara dos Deputados teriam “substituído” a jurisdição criminal. Isso porque o julgamento teria ocorrido a partir de representação que teria se limitado a transcrever, per relationem, os termos da denúncia oferecida pelo PGR ao STF no INQ nº 3.983. Com isso, teria sido negada a independência das instâncias.
Ocorre que, precisamente pela independência de instâncias, é que a responsabilidade política não implica, não pressupõe e não exclui a responsabilidade jurídica, seja penal, seja cível. As esferas jurídica e política caminham separadas, e, a rigor, nem mesmo o art. 386 do CPP seria aplicável ao poder disciplinar do Legislativo. Inclusive, nas situações de dupla tipicidade (ato indecoroso e crime), a circunstância de o ato estar sendo investigado criminalmente não inibe que se inicie o processo de responsabilização política.
É dizer, não há sentido em que o Poder Legislativo tenha que esperar por uma decisão do Poder Judiciário para iniciar um processo de atribuição de responsabilidade política. Entender o contrário é confundir a esfera político-disciplinar parlamentar com a persecução penal e privar a Casa Legislativa de atuar justamente nas situações mais graves: quando as condutas também são tipificadas como crimes. Assim, está mais que justificado por que tais instâncias devem trabalhar separadamente.
Como se vê, não há que se confundir a responsabilidade jurídica e a responsabilidade política. Até a linguagem de uma é diferente da outra. Do ponto de vista político, em um processo por quebra de decoro parlamentar, argumentações de defesa centradas em formalidades técnico-jurídicas (pedido de perícia de documentos, inversão da ordem de oitiva das testemunhas etc.) só aumentam as suspeitas em torno do acusado no caso.
Nesse tipo de processo político, desde uma ótica estratégica, tem muito mais êxito uma defesa com foco na trajetória pessoal honrada do parlamentar e na incitação de reflexões sobre o que é, afinal, “decoro parlamentar” — ressignificando o termo ou para tentar forçar um “erro” de conduta — do que com base em quaisquer outros argumentos, sobretudo os de ordem formal ou procedimental. Os critérios de honradez não coincidem com os de legalidade.
É por isso que não faz sentido que o agente político apeado do cargo se valha de argumentos típicos do processo penal para anular a punição política e esvaziar a operatividade dos mecanismos de responsabilização disciplinar dos parlamentares. Data maxima venia, a decisão judicial que acolhe esse tipo de argumentação mal compreende o papel do parlamento e da cassação por quebra de decoro. Foi exatamente o que ocorreu no caso Eduardo Cunha.
Seria possível continuar criticando a decisão judicial, por exemplo, por ter usado na sua fundamentação jurisprudência que versa, não sobre a revisão judicial do poder disciplinar das Casas Legislativas, mas sim sobre CPIs, o que é totalmente descabido, como frisado acima. As normas de funcionamento do Conselho de Ética são diferentes das aplicáveis às comissões.
Mas, por limitações de espaço, pontua-se só que o mais importante é o seguinte: sem dúvidas, é pelo voto que melhor se pode atribuir responsabilidade política aos representantes do povo; no entanto, o voto não pode ser o único mecanismo de responsabilização política. O sistema somente será saudável se presente uma combinação de diversos controles das condutas dos agentes políticos. Daí a constitucionalidade da inelegibilidade do parlamentar cassado por quebra de decoro, por mais que a previsão venha só da lei e não da Constituição.
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A Defensor Legis está completando dois anos. Neste segundo aniversário, além de agradecer ao JOTA e aos leitores, reafirmo minha promessa de honrar este espaço tratando dos temas legislativos e do universo parlamentar, tanto os atuais, quanto os eternos, do Brasil e do estrangeiro, procurando sempre trazer conteúdo que contribua para os debates.

Eduardo Cunha

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JOTA

É constitucional a inelegibilidade do parlamentar cassado por quebra de decoro?

Eduardo Cunha recuperou direitos políticos e poderá disputar eleição após decisão do TRF1; inelegibilidade neste caso é constitucional?