Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

A Lei da Dosimetria (<a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2026/lei/l15402.htm">Lei 15.402/2026</a>) foi promulgada no último dia 8 de maio após a derrubada, pelo Congresso Nacional, do Veto total nº 3/2026 que o presidente da República lançou ao PL 2162/2023, enviado à sanção em 19 de dezembro de 2025.
No mesmo dia da promulgação, foram ajuizadas as ADIs 7966 e 7967, e depois, as ADIs 7968 e 7969. Entre os argumentos da <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=797342494&amp;prcID=7587582">ADI 7967</a>, ajuizada pela federação PSOL-Rede, está o de que teria havido uma “fragmentação indevida” na apreciação do veto, e a consequente supressão da prerrogativa do parlamento para apreciá-lo integralmente, em violação aos arts. 66 e 47 da CF.
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Isso porque durante a sessão de derrubada do veto ocorrida no dia 30 de abril, os incisos IV a X – que tinham sido aprovados no PL para figurar no art. 112 da LEP – foram suprimidos da votação, por contrariedade à <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2026/lei/l15358.htm">Lei 15.358/2026</a> (Lei Antifacção), de 24 de março de 2026, aprovada em fevereiro de 2026; portanto, após a aprovação da dosimetria, ocorrida em 2025.
A ADI 7967 alega a violação ao art. 66, § 4º da CF, pelo qual “O veto será apreciado em sessão conjunta (...)”, cuja literalidade não permitiria a apreciação de apenas parte do veto. Segundo a petição: “a rejeição parcial de veto integral equivale, na prática, à transformação do veto total em sucessão de vetos parciais autônomos, hipótese não autorizada pela Constituição da República” (p. 6). Afirma-se que o veto possuiria natureza unitária e indivisível, exigindo que sua apreciação pelo Congresso ocorra igualmente de forma integral.
O outro argumento foi o de que, como o fatiamento do veto se deu por decisão unilateral da Mesa, teria havido violação do art. 47 da CF, in verbis: “Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros.”.
Há outros argumentos nas ações, mas a coluna de hoje se concentra tão somente na possibilidade da prejudicialidade e do fatiamento do veto.
No PL da Dosimetria, a declaração quanto à prejudicialidade consta a partir da página 13 da <a href="https://escriba.camara.leg.br/escriba-servicosweb/pdf/81620">ata taquigráfica</a> da sessão. O presidente explicou que a prejudicialidade do veto se justificava por duas razões: a primeira, o já mencionado prejulgamento da matéria via aprovação da Lei Antifacção; e a segunda, porque o restabelecimento dos incisos IV a X do PL da Dosimetria seriam contrários à intenção legislativa desse projeto, que não pretendia alterar os requisitos de progressão de regime para tais hipóteses.
Sobre a questão, apresentam-se quatros pontos. O primeiro é a expressa <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/o-ato-da-mesa-1-2010-como-regimento-interno-menor">previsão regimental</a> quanto à prejudicialidade. O <a href="https://www25.senado.leg.br/documents/59501/97171143/RCCN.pdf/933b504d-a653-4df5-9329-d4f38c42f64f">Regimento Comum do Congresso Nacional (RCCN)</a> prevê em seu art. 151 que, nos casos omissos, serão aplicáveis as disposições do regimento do Senado (RISF) e, se este ainda for omisso, as do da Câmara.
O <a href="https://www25.senado.leg.br/documents/12427/45868/RISF+2018+Volume+1.pdf/cd5769c8-46c5-4c8a-9af7-99be436b89c4">RISF</a>, art. 48, inciso XII, prevê que o presidente tem a prerrogativa de declarar a prejudicialidade de proposições legislativas, de ofício ou mediante consulta de qualquer senador, em 2 situações, conforme o art. 334: a) por haver perdido a oportunidade, isto é, ocorreu a perda de objeto da matéria (isso pode ocorrer, por exemplo, caso a proposição traga um dispositivo de vigência temporária cuja data final já tenha se escoado quando da votação; ou em relação a requerimentos não votados até o final da legislatura); e b) em virtude de seu prejulgamento pelo Plenário em outra deliberação, ou seja, se a mesma matéria (ou de teor semelhante) já tiver sido decidida em outra ocasião (aqui, o objetivo é evitar contradição ou redundância).
A decisão anterior que provoca prejulgamento pode se dar na mesma proposição (por exemplo, a rejeição de uma proposição principal prejudica a votação das emendas), quanto em relação a proposições diferentes. Essa foi a situação que embasou o caso.
Na prática legislativa, essa segunda hipótese de prejudicialidade está associada a uma ideia de temporalidade. Entretanto, o RISF não fixou um prazo durante o qual uma deliberação prévia acarreta a prejudicialidade das proposições sobre a matéria. Em PLs, não parece razoável reconhecer a prejudicialidade de uma matéria deliberada há 15 anos, mas já se decidiu que uma deliberação 3 anos atrás prejudicava. Esse critério temporal costuma ser decidido caso a caso. No veto ao PL da Dosimetria, reivindicou-se a prejudicialidade de uma matéria aprovada há dois meses, o que resulta justificado.
A prejudicialidade constitui questão preliminar de mérito e deve ser declarada em plenário, incluída a matéria em ordem do dia, se nela não figurar quando se der o fato que a prejudique (art. 334, § 1º). Na prática, no entanto, tem sido mais usual que a declaração de prejudicialidade ocorra sem que a matéria sequer conste da ordem do dia.
Da declaração, poderá ser interposto recurso ao plenário, que deliberará ouvida a CCJ (§ 2º). O RISF não fixou prazo para esse recurso. Por anos, entendeu-se pela aplicação analógica do prazo de dois dias úteis contados da comunicação, com base no art. 254, parágrafo único, do RISF. Entretanto, atualmente, a preclusão vem se dando na sessão. No caso do PL da Dosimetria, não houve recursos.
Se a prejudicialidade disser respeito a emenda ou dispositivo de matéria em apreciação – ou seja, o RISF expressamente admite a prejudicialidade de parte da proposição –, o parecer da CCJ será proferido oralmente (§ 3º). A proposição prejudicada será definitivamente arquivada (§ 4º).
Entendida a disciplina regimental, o segundo ponto chama a atenção para a ausência de proibições expressas (ou outros impedimentos de ordem lógica) para que a prejudicialidade incida sobre a apreciação do veto. Se, após o veto presidencial, o Congresso aprova outra lei que incorpora, substitui ou suplanta o conteúdo vetado, esvazia-se o interesse na apreciação do veto.
Exigir em todas as hipóteses uma deliberação integral sobre o veto tal como encaminhado pelo presidente da República poderia gerar um resultado incompatível com a vontade parlamentar mais atual. Assim, quando se está diante de fatos ou decisões supervenientes, a prejudicialidade preserva a racionalidade legislativa.
Consequentemente, poderá ocorrer um fatiamento do veto, sem que disso resulte inconstitucionalidade. O art. 66 da CF não detalhou a forma de deliberação parlamentar sobre o veto. Porém, tampouco garantiu ao presidente da República um direito subjetivo a ter seu veto apreciado in totum, de modo a proibir o Congresso de considerar as mudanças legislativas subsequentes. É esperado que a apreciação do veto possa implicar: a manutenção de alguns, a derrubada de outros; e/ou a prejudicialidade total ou parcial deles.
O terceiro ponto diz respeito à analogia que se pode fazer com a expressa permissão para <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/adi-2-135-destaque-redacao-do-vencido-e-intencao-legislativa">destaques</a> por ocasião da votação do veto, o que tem o mesmo efeito do fatiamento criticado na petição inicial da ADI 7967. Como sabido, o destaque permite o fracionamento da votação da matéria. O destaque para votação em separado (DVS), especificamente, isola artigos ou trechos (geralmente pontos polêmicos) para que sejam votados individualmente, após a votação do texto principal.
Em relação ao veto, a possibilidade consta do art. 106-D do RCCN, permitindo que se vote um trecho específico do veto separadamente. Se o próprio RCCN admite o destaque para votação separada de partes do veto, está-se autorizando o fatiamento para fins de votação. Assim, é preciso reconhecer que não subsiste a tese de indivisibilidade constitucional do objeto vetado, e, a fortiori, que a possibilidade da prejudicialidade parcial do veto não viola a CF.
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O quarto ponto quanto à prática legislativa: como consta dos <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=797605354&amp;prcID=7587582">subsídios</a> apresentados pela SGM do Senado, a prejudicialidade do veto já foi aplicada em situações anteriores, por exemplo: no Veto 14/2023 ao PL 1825/2022, que originou a Lei 14.597/2023 (Lei Geral do Esporte), que teve a prejudicialidade reconhecida quanto ao art. 29 do PL, em razão do prejulgamento da matéria com a aprovação do art. 29-A do PL 1.205/2024; e no Veto 42/2025, cujos dispositivos foram totalmente contemplados no PLN 31/2025, que deu origem à Lei 15.278/2025.
Em resumo, a prejudicialidade, longe configurar prática inconstitucional, é o expediente que garante uma deliberação parlamentar mais racionalmente adequada do veto presidencial. Sua disciplina é matéria estritamente interna corporis. Agora resta ver se será aplicada a tese do Tema 1.120 da Repercussão Geral do STF.

Congresso Nacional / Crédito: Ana Volpe/Agência Senado

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JOTA

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