Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

A CF, art. 84, inciso VI, alínea a, prevê que compete privativamente ao presidente da República dispor, mediante decreto, sobre organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos. 
Essa competência foi incluída pela <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc32.htm">EC 32/2001</a>, precisamente, com o intuito de conferir equilíbrio entre os três Poderes, na medida em que a Constituição, desde a redação originária, já assegurava competência semelhante aos tribunais e às duas Casas do Congresso Nacional.
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Conforme o art. 96, inciso I, alíneas a e b, compete privativamente aos tribunais eleger seus órgãos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observância das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais e administrativos; e organizar suas secretarias e serviços auxiliares e os dos juízos que lhes forem vinculados, velando pelo exercício da atividade correicional respectiva.
Pelo art. 51, inciso IV, compete privativamente à Câmara dos Deputados dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços. Por seu turno, ao Senado compete privativamente dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços segundo o art. 52, inciso XIII.
Assim, a ideia da EC 32/2001 foi a de que o art. 84, inciso VI, alínea a, da Constituição, mantivesse o paralelismo com a competência organizativa dos outros poderes, não servindo para substituí-la, nem diminuí-la, nem para agigantar o Poder Executivo em detrimento dos demais.
Essa simples linha histórica de raciocínio seria o suficiente para a conclusão de que decretos autônomos editados com o fundamento no art. 84, inciso VI, alínea a, da CF – como, por exemplo o Decreto 9.739/2019, que estabelece medidas de eficiência organizacional para o aprimoramento da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, estabelece normas sobre concursos públicos e dispõe sobre o Sistema de Organização e Inovação Institucional do Governo Federal (SIORG) – não vinculam o Poder Legislativo.
Não custa lembrar que art. 2º da Constituição traz que “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. Dessa forma, qualquer determinação no sentido de que o Senado Federal ou a Câmara dos Deputados fiquem adstritos à uma regulação administrativa do Chefe do Poder Executivo ignora que o Poder Legislativo, além da função própria de legislar, também detém a função administrar sua própria Casa com autonomia.
Assim, a rigor, as regras editadas com base no art. 84, inciso VI, alínea a, da CF, são direcionadas unicamente à Administração direta e indireta do próprio Poder Executivo, e não vinculam os demais Poderes Legislativo e Judiciário, que podem adotá-los ou não, já que estes Poderes também têm poder de regulamentação própria, sobre a organização de seus próprios serviços e de seu pessoal igualmente conferidos pela Constituição.
Dito com outras palavras, não há vinculação pelos órgãos do Poder Legislativo (e do Judiciário) a decretos autônomos expedidos pelo presidente da República.
Como se a própria lógica constitucional em referência não bastasse, cumpre observar o que a própria legislação infraconstitucional considera como Administração Pública, com o objetivo de deliminar a abrangência do art. 84, inciso VI, alínea a, da CF. 
No caso, deve-se recorrer ao Decreto-Lei 200/1967, recepcionado pela CF com status de lei ordinária, cujo art. 4º estabelece que a Administração Pública Federal compreende: i) a Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios; e a ii) a Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: a) autarquias; b) empresas públicas; c) sociedades de economia mista; e d) fundações públicas.
Ou seja, a previsão legal quanto ao conceito de Administração Pública Federal para todos os fins não inclui o Poder Legislativo nem o Poder Judiciário. Com isso, dá-se o limite da abrangência da normatização do Poder Executivo, que não tem autorização legal para expedir normas vinculantes aos demais Poderes.
Inclusive, vale registrar que o Decreto-Lei 200/1967 foi editado no uso das atribuições conferidas no art. 9°, § 2º, do Ato Institucional (AI) 4, de 7 de dezembro de 1966, que autorizou o presidente da República a “expedir decretos com força de lei sobre matéria administrativa e financeira”. Naturalmente, portanto, seu alcance somente pode se dar no âmbito do próprio Poder Executivo. 
E mais: o próprio art. 1º do Decreto-Lei 200/1967 prevê que “O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República auxiliado pelos Ministros de Estado”. Ao mesmo tempo, o art. 3º desse diploma legal textualmente estabeleceu a necessidade de resguardar a esfera de atuação do Legislativo, pois determinou, in verbis: 
"Respeitada a competência constitucional do Poder Legislativo estabelecida no artigo 46, inciso II e IV, da Constituição, o Poder Executivo regulará a estruturação, as atribuições e o funcionamento dos órgãos da Administração Federal”.
Ou seja, à luz da Constituição da época, deixou-se o Legislativo a salvo, podendo exercer suas funções legislativas. Jamais poderia ser de outra forma, inclusive hodiernamente.
Qualquer entendimento contrário a essa lógica, determinando que as Casas do Congresso Nacional devem observar esse tipo de decreto autônomo do presidente da República viola o equilíbrio e o balanço entre os poderes, na medida em que cria uma ascendência do presidente da República sobre o Senado e sobre a Câmara dos Deputados.
Além disso, a inobservância da autonomia das Casas Legislativas tornaria letra morta as previsões constitucionais já mencionadas do art. 51, inciso IV, e do art. 52, inciso XIII, da CF.
Observe-se que a discussão aqui não é sobre se as matérias mencionadas no art. 84, inciso VI, alínea a, da CF, podem vir a ser objeto de lei – já que o art. 48 da CF, não as eliminou do âmbito de competência legislativa do Congresso Nacional (vide a redação dada aos incisos X e XI). Sobre esse ponto, parte da literatura se inclina em defesa de uma suposta reserva de administração, no sentido de que eventual legislação aprovada pelo Congresso Nacional não poderia esvaziar a previsão do art. 84, inciso VI, alínea a, da CF. Sobre esse ponto específico, confiram-se, por exemplo, os escritos de André Cyrino.
A questão posta aqui é precisamente a contrária: se o Poder Legislativo é que precisaria atender aos decretos autônomos expedidos pelo presidente da República. Usando o caso do já mencionado Decreto 9.739/2019, por exemplo, trata-se de saber se as Casas Legislativas devem observância às regras e critérios estabelecidos para o Poder Executivo nos concursos públicos organizados por elas próprias para selecionar seu corpo de funcionários. 
Ou dito mais diretamente: os editais e regras expedidos pela Câmara ou pelo Senado podem validamente conter regras contrárias às do referido decreto do executivo? 
Por todo o raciocínio que já foi exposto aqui, a resposta só pode ser negativa.
Ora, ou poder regulamentar para organizar seus serviços inclui também a capacidade de elaborar os editais de seus concursos, independentemente do que consta do Decreto 9.739/2019, ou essa atribuição será esvaziada e inexistente na prática.
Assim, os decretos ou regulamentos autônomos de caráter organizativo editados pelo presidente da República com base no art. 84, inciso VI, alínea a, da CF, encontram seu limite na Administração a cargo do próprio presidente, observada a separação de poderes e a autonomia conferida a outros poderes e órgãos constitucionais.
Por essa lógica, jamais um decreto organizativo poderia disciplinar o funcionamento do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público, da Defensoria Pública, do Tribunal de Contas etc. Trata-se de um limite no âmbito subjetivo ou pessoal da norma, isto é, quanto aos destinatários do decreto autônomo do presidente da República.
Por essa linha de raciocínio, publicado o edital, o que importa é a sua observância pela própria Casa Legislativa, já que se considera o edital como a lei do concurso, que vincula as partes, tanto a Administração, quanto o candidato que a ele se submete, com base no art. 37, inciso II, da CF. Havendo cláusula expressa no edital de concurso público para as Casas Legislativas, ainda que em contrariedade ao Decreto 9.739/2019, inexiste direito a que esse último ato normativo seja observado.
Admitir o contrário, como já dito, equivale a criar uma ascendência do presidente da República sobre o Senado e sobre a Câmara dos Deputados, tornando letra morta os arts. 2º; 37, inciso II; 51, inciso IV, 52, inciso XIII; e o próprio limite objetivo dado pelo 84, inciso VI, alínea a, da CF.

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JOTA

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