Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

Durante o recesso parlamentar, foram alcançadas assinaturas para a abertura de três CPIs sobre o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/banco-master">Banco Master</a>, uma na Câmara dos Deputados, encabeçada pelo deputado Rodrigo Rollemberg (PSB-DF), uma no Senado, articulada pelo senador Eduardo Girão (Novo-CE), e uma mista, com os apoios angariados pelo deputado Carlos Jordy (PL-RJ).
Como sabido, não existe impedimento de ordem jurídica a que as Casas Legislativas criem CPIs paralelas para investigar os mesmos fatos. No entanto, isso implicaria uma clara sobreposição de trabalhos, não recomendada por razões de ordem pública e de economicidade pelos recursos escassos. Então, é muito provável que somente uma dessas CPIs seja criada. Ou seja, uma ou duas não serão criadas, mesmo com o preenchimento dos requisitos constitucionais.
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É curioso observar esse fenômeno porque, como se vê, essa dinâmica contraria de forma veemente o entendimento do STF <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=756691807">MS 37760 MC-Ref</a> (já criticado <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/pode-o-stf-determinar-a-criacao-da-cpi-da-pandemia">nesta coluna</a> escrita antes de tal decisão sair) no sentido de a instalação de uma CPI não se submeter a um juízo discricionário, seja do presidente da Casa Legislativa, seja do seu plenário.
Nessa decisão, restou consagrado que a instauração de uma CPI depende unicamente do preenchimento dos requisitos previstos no art. 58, § 3º, da Constituição: a) requerimento de 1/3 dos membros das Casas Legislativas; b) indicação do fato determinado a ser apurado; e c) a definição de prazo certo para sua duração.
Esse entendimento do STF consagra uma hipotética criação automática das CPIs, negando qualquer tipo de juízo político. A essa altura, vai ficando claro que essa não é a realidade do funcionamento das CPIs. Nesse sentido, cabe recordar que não existe qualquer prazo, seja constitucional, seja regimental, para que o presidente da Casa Legislativa dê andamento ao pedido de criação da CPI. Só isso já é indicativo de que existe, sim, alguma margem para acordos políticos, ao menos sobre o momento da efetiva instalação.
No caso da CPI do INSS, por exemplo, o <a href="https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=9981571&amp;ts=1769192537334&amp;disposition=inline">Requerimento CN 7/2025</a> de criação foi apresentado no dia 17 de junho de 2025, foi publicano no Diário do Congresso Nacional 23, de 19 de junho de 2025 (pp. 131-183), enquanto a designação dos membros ocorreu somente no dia 18 de agosto de 2025 e a efetiva instalação do colegiado se deu apenas no dia 20 de agosto de 2025. Ou seja, praticamente 2 meses depois. Então, a criação não é tão automática assim.
Da mesma forma, é interessante mencionar que, sobretudo nas Casas Legislativas que, por disposição regimental, limitam o funcionamento simultâneo de CPIs – como na Câmara dos Deputados, por exemplo, cujo art. 35, § 1º, do seu regimento interno, prevê somente 5 –, sempre existem requerimentos de criação de CPIs pendentes de análise. Novamente, a existência dessa fila de requerimentos é indicativo de que, por mais que não exista discricionariedade do presidente, há um espaço de atuação genuinamente interna corporis.
Por fim, convém notar que o próprio STF vem evitando voltar a determinar a criação de uma CPI como fez nesse caso da CPI da Pandemia. Provocado nesse sentido, o ministro Gilmar Mendes se valeu de um óbice processual para não apreciar o pedido no <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15358846897&amp;ext=.pdf">MS 39014</a> (sobre a criação da CPI do 8 de Janeiro).
Depois, no <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15370388863&amp;ext=.pdf">MS 39829</a>, o ministro Flávio Dino também deixou de apreciar o pedido para que a Câmara criasse a CPI dos Planos de Saúde, cujo <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2438602">Requerimento 2/2024</a> foi apresentado com um apoio expressivo: 310 assinaturas (quando bastavam 171). Essa CPI também foi objeto do <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=786494610">MS 39939 AgR</a>. Até hoje a mencionada CPI jamais foi criada.
Quis-se dar essa volta mostrando a natureza intrinsecamente política das CPIs para chegar à questão central da coluna de hoje: faz sentido estabelecer que apenas os parlamentares que assinarem o requerimento de criação da CPI possam integrá-la?
A pergunta é importante porque diversos projetos de resolução, tanto na Câmara, quanto no Senado, vêm insistindo na ideia de que essa medida garantiria que as CPIs sejam conduzidas por quem efetivamente demonstrou interesse na apuração dos fatos, evitando interferências de outras forças políticas que comprometam a legitimidade das investigações.
No Senado, o <a href="https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=10096985&amp;ts=1763472814196&amp;disposition=inline">PRS 48/2025</a>, de autoria do senador Eduardo Girão (Novo/CE), pretende acrescentar o art. 146-A ao Regimento Interno do Senado Federal (RISF) para que só possam compor CPI senadores que tenham subscrito o seu requerimento de criação, com a justificativa de que assim os princípios da representatividade e legitimidade parlamentar se constituiriam de forma mais coerente e para evitar que parlamentares alheios ou contrários à CPI fizessem parte desta.
Na Câmara, o <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=2303015&amp;filename=PRC%20100/2023">PRC 100/2023</a>, de autoria do deputado Lincoln Portela (PL/MG), que propõe alterar o art. 35 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD), acrescentando um § 7º para estabelecer que o quadro de membros da CPI só poderá ser composto por parlamentares que assinaram o respectivo requerimento de criação. De acordo com a justificação, a proposta pretende “trazer maior seriedade aos trabalhos realizados pelas CPIs, uma vez que garante que a composição dos membros da Comissão seja efetuada por parlamentares verdadeiramente interessados na investigação dos fatos”.
Na mesma linha, tem-se o PRC 247/2005, que determina que não será integrante de CPI os parlamentares que não forem signatários do requerimento de criação. A justificativa é que assim se irá manter a independência do Legislativo e garantir que a CPI seja composta por indivíduos que buscam a fiscalização efetiva isenta de pressões e acordos políticos.
O grande problema de todas essas propostas é a clara violação do art. 58, § 1º, da CF: “Na constituição das Mesas e de cada Comissão, é assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa”. Uma CPI composta só pelos signatários pode distorcer completamente essa proporcionalidade partidária determinada constitucionalmente.
Tal proporcionalidade também vai associada a outro valor protegido constitucionalmente: o pluralismo nas deliberações, garantido pela heterogeneidade dos seus membros, e que estaria em risco com uma CPI formada por membros previamente alinhados politicamente.
Embora esse seja o argumento mais forte, não se pode negar que existem outros pontos também contrários, como a ideia de que a CPI não pertence aos seus requerentes, mas sim à própria Casa Legislativa, exercendo funções institucionais, e não fechadas, de modo que seu desenho institucional não poderia deixar brechas para um mandato de um pequeno grupo dos signatários. Dessa forma, o equívoco essencial das propostas diz respeito à exclusão da maioria.
Em todas as Casas Legislativas, existe uma determinada correlação de forças que se congregam em torno do que será o grupo majoritário e um outro grupo minoritário. Esses dois grupos, com divergências políticas, estão sempre fadados a tomar decisões conjuntamente. Tratam-se das circunstâncias da política nas palavras de Jeremy Waldron (Law and Desagreement).
Não há como fugir desse modus operandi que tende para a construção de consensos de forma progressiva. Por meio das estruturas procedimentais para a tomada de decisão (leia-se, a deliberação parlamentar nas diversas arenas), as posições inicialmente divergentes (potencialmente oriundas de preferências políticas distintas, mas também por outras razões de toma-lá-dá-cá) vão se aproximando para uma convergência institucional. Não chega a ser um consenso, trata-se de uma zona de acordo, de modo a desbloquear a atividade legislativa.
Os grupos da maioria e da minoria são interessados em fazer essa dinâmica funcionar. Se a polarização é extrema, a minoria não cede e a decisão vai para a votação, a maioria tem maiores chances de ganhar. Entretanto, existem instrumentos regimentais de obstrução de que a minoria pode se valer para procrastinar as votações, ou seja, a minoria também goza de alguma força. Dessa forma, a maioria também tem interesse em fazer concessões levando a decisão para essa zona de convergência legislativa. Esse é o jogo da política.
Até é compreensível a preocupação dos proponentes com algumas práticas de esvaziamento e de controle das CPIs pela maioria, com acusações de captura, blindagem, etc., mas o caminho parece ser outro, não o das propostas comentadas há pouco.
Por exemplo, almejando providência semelhante, mas limitada aos cargos de presidente e relator, o <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2550212">PRC 64/2025</a>, de autoria da deputada Caroline de Toni (PL-SC), pretende acrescentar o § 5º-A ao art. 35 do RICD para vedar a designação, para os cargos de presidente ou de relator de CPI, de deputado que não tenha subscrito o requerimento de sua criação. Esse caminho parece mais promissor e alinhado à Constituição.
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Conforme a justificação desse último PRC, o cenário atual, em que se admite que parlamentares que sequer desejavam a instalação da CPI ocupem os postos de maior importância, “mina a credibilidade das investigações perante a sociedade, pois significa colocar na condução da apuração justamente aqueles que eram contra” à própria criação do colegiado. Assim, a intenção legislativa é proporcionar “coerência política”, “comprometimento com a investigação” e “legitimidade institucional”, diminuindo a tendência de esvaziamento dos trabalhos ou atuação parcial.
Como bom meio-termo, sem romper com o desenho institucional das CPIs que exige a proporcionalidade de composição e preservando o espaço de negociação inerente à atividade parlamentar, esta última proposta corrige a assimetria na condução dos trabalhos do colegiado, já que a presidência e a relatoria são dois cargos-chave responsáveis pelo controle da pauta de reuniões, definição do ritmo dos trabalhos, condução dos depoimentos, elaboração do relatório final etc.
A política sempre acompanha a CPI, seja na sua criação, seja no seu funcionamento.

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JOTA

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