Opinião e Análise

Experimente o JOTA PRO por 10 dias e decida com mais segurança.

Roberta Simões Nascimento

O controle de constitucionalidade das leis no Brasil ocorre desde a perspectiva formal (notadamente quanto ao procedimento e demais condições objetivas para a sua elaboração, como a competência, por exemplo) e material (ou seja, quanto ao conteúdo das disposições legais aprovadas), tendo como parâmetro de controle o próprio texto da Constituição.
Paralelamente a tais modalidades tradicionais, vê-se surgir na experiência internacional um pretendido terceiro tipo de controle de constitucionalidade, consistente no controle da qualidade da deliberação legislativa, pelo qual seria aferido se o debate parlamentar foi substancial, isto é, se efetivamente foi discutido o mérito da proposta legislativa. Esse tipo de controle ainda não foi tentado no Brasil, mas não deve demorar a chegar aqui, o que justifica as considerações ora lançadas.
<a href="https://conteudo.jota.info/risco-politico" target="_blank" rel="noopener noreferrer"><img class="aligncenter wp-image-244336 size-full" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2020/04/cta-risco-politico.png" alt="" width="1080" height="1080" /></a>
Antes de tudo, registre-se que ainda são duvidosos os parâmetros estritamente jurídicos que pudessem dar suporte a esse tipo de controle sobre a qualidade da deliberação legislativa. A menção ao princípio do devido processo legislativo – ou mesmo ao princípio democrático – não é o bastante para conferir densidade ao sustentado “princípio da deliberação suficiente” extraível dos arts. 58, § 2º, inciso II, 60, § 2º, 64, 65, todos da CF.
Além disso, deve-se ter presente o risco de – por intermédio dessa pretensa nova modalidade de controle de constitucionalidade – ver-se lançado um simples pretexto para a expansão do controle jurisdicional do processo legislativo, restringindo indevidamente a liberdade legislativa quanto à prioridade que dá (ou não) a certos temas, conforme seu juízo de conveniência e oportunidade. Em outras palavras, tal controle jamais deve ser usado para interferir na soberania parlamentar ou substituir as escolhas políticas dos legisladores.
Ver um exemplo concreto da aplicação desse tertium genus de controle pode ajudar a compreendê-lo. Nesse sentido, em primeiro lugar, cite-se a <a href="https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2018/00006-2018-AI.pdf">Sentencia 0006-2018-PI/TC- Caso cuestión de confianza y crisis total del gabinete</a>. Nessa decisão, o Tribunal Constitucional do Peru entendeu que foram excessivamente limitados os espaços de discussão e debate legislativo, de modo que tal déficit na deliberação parlamentar resultou em inconstitucionalidade, por infração indireta (expressamente admitida no sistema peruano) aos <a href="https://peru.justia.com/federales/constitucion-politica-del-peru-de-1993/titulo-iv/capitulo-i/">artigos 43, 94, 105, 122 e 132 a 134 da Constituição do Peru</a>.
Pelo artigo 94 citado, o Congreso de la República tem poderes para, entre outros, aprovar seu próprio <a href="http://www.congreso.gob.pe/Docs/files/reglamento/reglamento-congreso-(2020-mayo-15).pdf">Regimento Interno</a>, cujo artigo 78 estabelece que as proposições somente podem ser debatidas após a elaboração (e publicação) de parecer (dictamen) no âmbito das comissões, também exigindo-se dois turnos de votação, sem prejuízo da possibilidade de tais procedimentos serem superados pelo voto dos líderes (portavoces) que representem ao menos 3/5 dos membros do Congreso.
No caso concreto, a proposição não tinha passado pela Comissão de Constituição e Regimento do Congreso de la República, pelo que não tinha sido objeto de parecer analisando-a, tampouco tendo sido submetida ao segundo turno de votações previsto na Constituição e no regimento interno, tudo por força do acordo de líderes, em conformidade com o que previa o regimento interno.
No entanto, o Tribunal Constitucional peruano considerou que não havia base legal para dispensar a segunda votação (fundamento 27 da decisão) e entendeu, ainda, que, em se tratando de reformas transcendentes “que incidem sobre a essência da Constituição” (referindo-se ao mérito da proposição em concreto), deve-se demandar mais deliberação (fundamento 25 da decisão).
<blockquote class="jota-article__eye">De forma muito resumida, foi com base nessa argumentação que a Corte peruana considerou violado o princípio da autorregulamentação do Congreso (artigo 94 da Constituição peruana), bem como a previsão constitucional do artigo 105, segundo o qual os projetos de lei somente podem deixar de passar pelas comissões nos casos previstos no Regimento Interno do Congreso de la República.</blockquote>
Embora a decisão tenha avançado em outros fundamentos de mérito – isto é, o déficit na deliberação parlamentar não era o único problema encontrado na proposição legislativa –, o fato é que esse elemento foi considerado no exame da constitucionalidade e, pela primeira vez naquele país, a decisão do Tribunal Constitucional do Peru trouxe o que vem sendo entendido como uma modalidade de inconstitucionalidade “procedimental” até agora (ainda) não aceita na jurisprudência brasileira.
Na verdade, tese parecida foi expressamente afastada pelo STF diversas vezes, como ocorreu na discussão travada na <a href="http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=5067184">ADI n. 4.425</a> quanto ao interstício entre turnos de votação das Propostas de Emenda à Constituição – PECs previsto no art. 60, § 2º, da CF, ante a falta de padrão constitucional de controle. O interstício é o lapso temporal mínimo antes do qual não se pode promover o ato legislativo subsequente, diferenciando-se de um prazo, na medida em que este último se refere ao lapso temporal em que o ato pode ser validamente praticado.
Em se tratando de PECs, conforme o <a href="https://www25.senado.leg.br/documents/12427/45868/RISF+2018+Volume+1.pdf/cd5769c8-46c5-4c8a-9af7-99be436b89c4">Regimento Interno do Senado Federal – RISF</a>, art. 362, o interstício entre o primeiro e o segundo turno será de, no mínimo, 5 dias úteis. Por seu turno, o <a href="https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/regimento-interno-da-camara-dos-deputados/arquivos-1/RICD%20atualizado%20ate%20RCD%2012-2019%20A.pdf">Regimento Interno da Câmara dos Deputados – RICD</a>, art. 202, § 6º, estabeleceu o interstício de 5 sessões, considerando-se para esse fim apenas as sessões deliberativas (ordinárias ou extraordinárias) efetivamente realizadas, segundo indica o art. 280 do RICD.
De acordo com o ministro Luiz Fux no referido julgado, a CF não fixou um intervalo temporal mínimo, de modo que “inexiste parâmetro objetivo que oriente o exame judicial do grau de solidez da vontade política de reformar a Lei Maior”. Assim, ao menos até agora, vêm sendo consideradas constitucionais a supressão dos interstícios regimentais e a aprovação de calendários especiais – enfatizando que são operadas por acordo de líderes, que também conta com previsão regimental – para acelerar a votação de PECs.
Trata-se de entendimento que decorre também da natureza atribuída aos regimentos internos das Casas Legislativas, que são resoluções, espécies legislativas de atos normativos primários, expressamente elencadas no art. 59, inciso VII, da CF, ou seja, têm o mesmo status das leis.
Assim, por mais que os regimentos internos sejam normas viabilizadoras do processo legislativo constitucional, a jurisprudência do STF é firme em: 1) não aceitar a tese da inconstitucionalidade indireta, por violação de norma infraconstitucional interposta (tendo-se posicionado pelo descabimento de alegação de inconstitucionalidade mediata por atos normativos secundários (sobretudo, decretos regulamentares, como na <a href="http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=6671640">ADI n. 310</a> e na <a href="http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&amp;docID=347381">ADI n. 2.007</a>); e 2) não admitir controle jurisdicional em face de norma regimental, só conhecendo de violações com fundamento constitucional (<a href="http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&amp;docID=85766">MS n. 22.503</a>), aí incluídas as que envolvem disposições regimentais que reproduzem normas constitucionais. Isso porque, para a Corte, a interpretação e aplicação dos regimentos internos das Casas Legislativas é matéria interna corporis (<a href="http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&amp;docID=325619">MS n. 21.754</a> e <a href="http://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=307700780&amp;ext=.pdf">MS n. 24.104</a>).
Voltando para o caso da decisão peruana – que vem sendo festejada por teóricos como avanço quanto ao controle procedimental da elaboração legislativa e que deveria ser usada como “modelo” –, é preciso registrar que, se bem entendida, a decisão simplesmente considerou o acordo de líderes inconstitucional, tendo em vista a matéria em concreto, ainda que com outras palavras. A rigor, não é que tenha clamado por “mais deliberação parlamentar”, mas, sim, na prática, pela rigorosa obediência ao rito normal regimental, sem saltos, proibindo a flexibilização dos procedimentos por acordo de líderes.
Entretanto, nos termos em que vem sendo concebido pela teoria, o pretendido controle de constitucionalidade quanto à qualidade da deliberação legislativa passaria por perquirir, por exemplo, sobre:
1) a confiabilidade das prognoses usadas como parâmetro para a atuação legislativa (isto é, os dados empíricos considerados, análises de impacto, etc.), exigindo-se que as decisões legislativas tenham amparo em tais dados concretos; 2) a veracidade da motivação apresentada, que necessariamente deveria analisar as alternativas decisórias (sendo certo que não basta a mera apresentação de razões, sendo necessário que estas correspondam aos reais fundamentos da decisão legislativa, ou seja, não valeriam as “razões hipócritas”); e 3) o caráter dialético da decisão legislativa, garantindo-se voz às posições contrárias à medida, via processo deliberativo público, com duração razoável e espaço para participação, não só das minorias parlamentares, como também dos destinatários ou interessados nas normas. Nada disso foi objeto de análise na decisão peruana.
Seja como for, ainda parece ser necessário aprofundar tal conceito de controle procedimental da deliberação legislativa. Responder algumas perguntas poderia ajudar nessa tarefa: O que seria, concretamente, uma deliberação suficiente? Exigiria uma obediência inflexível a todas as regras regimentais da elaboração legislativa (sem possibilidade de acordos de líderes para alterar procedimentos e aprovação de calendários especiais)? Significaria uma deliberação efetiva quanto a, necessariamente, cada artigo das proposições em discussão? Qual seria o grau de profundidade considerado adequado? E o tempo? Seria esse modelo ideal aplicável para todos projetos de leis (independentemente da temática ou de seus impactos sobre valores constitucionais)? Se sim, sua adoção seria factível, considerando as práticas parlamentares reais (e, sobretudo, seus constrangimentos institucionais)? Se não, quais critérios que definiriam a deliberação suficiente em cada caso?
As respostas a essas perguntas não são óbvias. Não existe somente uma noção de democracia deliberativa, mas várias, que também estão em disputa na arena legislativa. Há uma certa ingenuidade na pretensão de ver consagrada apenas uma delas para sempre.
Além disso, imaginar o Poder Judiciário exigindo um maior grau de “deliberatividade” por parte do Poder Legislativo é quase tão estranho quanto este último dizer como o primeiro deve fazer seu labor jurisdicional. Existe aqui um claro problema quanto aos limites da revisão judicial: o controle quanto à suficiência da deliberação ou a adequação dos debates parlamentares parece ser um deles.
Isso, sem contar o risco de que seja aumentado ainda mais o custo decisório dentro do Poder Legislativo. Em lugar de catalisar os debates legislativos, se tal controle de constitucionalidade procedimental vier a impor padrões de deliberação muito exigentes, a capacidade do Parlamento para responder tempestivamente às demandas sociais poderia ficar seriamente prejudicada. O efeito do controle pode ser o contrário do pretendido e, pior, nocivo.
Trata-se de manifesto equívoco a tentativa de tentar transplantar a lógica do processo judicial (e seus prazos) para o processo legislativo. O tempo do direito não é o tempo da política. Precisamente por essas peculiaridades, permanece importante a soberania do plenário expressamente consignada no art. 412, inciso III, do RISF. Com isso, os regimentos internos cumprem mais uma função de autolimitação das Casas Legislativas, mas não impedem a tomada de decisões colegiadas em outro sentido hic et nunc.
Nesses termos, sem prejuízo de que eventuais abusos sejam combatidos (tal como ocorreu na <a href="http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=10931367">ADI n. 5.127</a>, cujo cerne versava sobre o descumprimento do art. 4º, § 4º, da <a href="https://www2.camara.leg.br/legin/fed/rescon/2002/resolucao-1-8-maio-2002-497942-normaatualizada-pl.html">Resolução n, 1, de 2002, do Congresso Nacional</a>), a flexibilidade quanto à aplicação das regras regimentais por acordos parlamentares atende à dinâmica da própria atividade política na elaboração legislativa, e não há que ser taxada como “privatização do processo legislativo” em todos os casos. Nem toda quebra regimental na tramitação macula a lei de inconstitucionalidade, nem todo dissenso legislativo é judicializável.
Não se nega: de fato, que é necessário melhorar a qualidade da deliberação legislativa, isso não se discute. Nada obstante, convém não esquecer que inexiste necessária correspondência biunívoca entre a qualidade do procedimento de elaboração legislativa – sobretudo quanto aos tempos de duração e à argumentação legislativa – e o seu produto final: a lei. Por vezes, a despeito do caráter melhorável das discussões parlamentares, a lei aprovada é irrepreensível. Mais debate legislativo, simplesmente, não é o que garantirá leis melhores. O processo decisório legislativo é mais complexo.
Essa separação entre processo e produto no âmbito da elaboração legislativa se torna ainda mais evidente no atual contexto de pandemia, que implicou na supressão de importantes etapas e diversos mecanismos que tradicionalmente disciplinam o processo legislativo no Congresso Nacional, mas nem por isso afetou substancialmente as leis aprovadas, ainda mais em se considerando a conjuntura de crise, que exigia respostas rápidas.
Por mais que os procedimentos tendam a legitimar as decisões, no caso do Poder Legislativo, só o desconhecimento quanto às práticas parlamentares reais pode gerar a crença de que mais procedimentalização, simplesmente, será capaz de mudar a cultura no Parlamento.
Como se vê, após todo esse percurso, ainda existem muitas dúvidas sobre a utilidade e a viabilidade de um controle jurisdicional procedimental quanto à qualidade da deliberação legislativa – seja qual for o significado de “deliberação suficiente” –, sobretudo pela falta de um parâmetro seguro para o exercício desse controle, pelo risco de engessamento do processo legislativo, bem como pelo seu manejo como mero pretexto, por parte dos vencidos no debate legislativo, para reverter, pela via judicial, decisões políticas tomadas no uso da soberania parlamentar.
<hr />
O voto de despedida do ministro Celso de Mello no STF e a mudança de regimento interno da Corte envolvendo julgamentos da Lava Jato são os assuntos discutidos no episódio 38 do podcast Sem Precedentes. Ouça:
https://www.youtube.com/watch?v=LEilO-XHtko&amp;feature=emb_title
&nbsp;

direito

https://images.jota.info/wp-content/uploads/2021/09/copy-of-jota-logo-high-cmyk.jpeg

JOTA

Parâmetros da deliberação não claros e judicialização não podem suprimir soberania parlamentar

Cabe controle de constitucionalidade quanto à qualidade da deliberação legislativa?

Parâmetros da deliberação não claros e judicialização não podem suprimir soberania parlamentar