Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

Era bastante aguardado o julgamento das ADIs n. 4.887, 4.888 e 4.889, ajuizadas em 2012, respectivamente, pela Associação dos Delegados de Polícia do Brasil (Adepol), pela Confederação dos Servidores Públicos do Brasil (CSPB) e pelo PSOL (Partido Socialismo e Liberdade), questionando a EC n. 41/2003, que promoveu uma Reforma da Previdência, por violação ao art. 55, § 1º, da <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm" target="_blank" rel="noopener noreferrer">CF</a>, sob o argumento de que teria sido votada mediante a compra de votos dos parlamentares liderados por réus condenados no julgamento da AP n. 470 (Mensalão).
Finalizado pela modalidade virtual no último dia 10 de novembro de 2020, o julgamento unânime do Supremo Tribunal Federal (STF) foi pela improcedência do pedido in concreto, embora tenha reconhecido em abstrato a possibilidade de uma inconstitucionalidade por vício de decoro parlamentar. Nos três acórdãos, figuram apenas as razões do voto da ministra relatora Cármen Lúcia (em cerca de 20 páginas – não que seja pouco, mas o fato é que destoa do padrão prolixo de outros julgamentos da Corte), sem que os demais ministros tenham agregado suas manifestações concorrentes.
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A opacidade com que a discussão foi tocada no STF, no entanto, não pode permitir que seu conteúdo passe desapercebido, tanto pelos problemas da fundamentação e do próprio entendimento adotado, quanto pelas questões deixadas em aberto. Daí a necessidade de alguns comentários sobre esse que poderia ter sido um dos grandes julgamentos da Corte na pauta anticorrupção.
Definitivamente, 1) a demora no julgamento (o <a href="http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=4345096" target="_blank" rel="noopener noreferrer">andamento processual</a> registra que não houve movimentos entre 2016 e 2020, além de outros longos lapsos temporais sem qualquer movimentação), 2) a escolha pela deliberação no formato virtual e 3) o estilo minimalista da fundamentação adotada revelam que essa era uma discussão incômoda. De fato, não é nada trivial trazer para a Corte o escrutínio sobre os eventuais vícios da formação da vontade legislativa.
Parecendo não ter vislumbrado espaço para uma jurisprudência ainda mais defensiva, a estratégia da relatora foi a de considerar que somente foi “comprovado” o vicio de decoro quanto a 7 parlamentares, de modo que o número de “votos comprados” não seria o suficiente para comprometer o resultado da votação. Em suas <a href="http://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15345066931&amp;ext=.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">próprias palavras</a>: “(...) ainda que retirados os votos viciados, permanece respeitado o quórum de três quintos, necessários à sua aprovação” (p. 11).
Com isso, a ministra considerou que não restou comprovado que a EC n. 41/2003 foi aprovada “apenas” em razão do “esquema de compra de votos” parlamentares (houve 358 votos favoráveis, 126 contrários e 9 abstenções).
Ocorre que a ministra simplesmente silenciou para o fato – expresso, em especial, na <a href="http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=3189858&amp;prcID=4345096&amp;ad=s" target="_blank" rel="noopener noreferrer">petição inicial da ADI n. 4.889</a> – de que entre os condenados na AP n. 470 havia líderes que orientavam a votação de suas bancadas.
Como sabido, <a href="https://www.scielo.br/pdf/ln/n44/a05n44.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">uma das bases institucionais do presidencialismo de coalizão</a> é justamente a disciplina partidária, que garante o voto em bloco de todos os membros da base parlamentar. Do ponto de vista político, a obediência às orientações partidárias é o comportamento que costuma garantir os maiores “retornos eleitorais” aos parlamentares.
Além disso, para ser sólido, um sistema de partidos políticos precisa funcionar justamente na base da disciplina parlamentar, ou seja, isso beneficia o sistema político. De fato, não há forma de articulação política fora da coesão dos grupos parlamentares (bancadas).
Do ponto de vista jurídico, trata-se de obrigação do parlamentar legalmente prevista no art. 24 da <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9096.htm" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Lei n. 9.096/95</a>, a Lei dos Partidos Políticos (LPP): “Na Casa Legislativa, o integrante da bancada de partido deve subordinar sua ação parlamentar aos princípios doutrinários e programáticos e às diretrizes estabelecidas pelos órgãos de direção partidários, na forma do estatuto”.
Assim, <a href="https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,entenda-o-que-significa-a-suspensao-de-tabata-e-outros-sete-deputados-do-pdt,70002925737" target="_blank" rel="noopener noreferrer">a indisciplina partidária é passível de punição</a> dentro das agremiações, conforme seus respectivos estatutos, que contam com expressa autorização legal e constitucional para estabelecê-la (art. 15, inciso V, c/c art. 23, da LPP, e art. 17, § 1º, da CF). Inclusive, a recalcitrância do parlamentar pode conduzir até o seu <a href="https://exame.com/brasil/psb-expulsa-deputado-e-suspende-outros-9-por-voto-a-favor-da-previdencia/" target="_blank" rel="noopener noreferrer">desligamento do partido</a> (art. 25 da LPP).
Tamanha a importância da disciplina para a dinâmica parlamentar, que tudo caminha para que o TSE entenda (no <a href="https://inter03.tse.jus.br/sjur-pesquisa/pesquisa/actionBRSSearch.do?toc=false&amp;httpSessionName=brsstateSJUT842520250&amp;sectionServer=TSE&amp;docIndexString=1" target="_blank" rel="noopener noreferrer">processo n. 0600643-36.2019.6.00.0000</a>) que tal punição por indisciplina partidária não configura discriminação pessoal ou justa causa apta à desfiliação do parlamentar com a manutenção do mandato eletivo, nos termos do art. 22-A da Lei n. 9.096/95. Ou seja, o assento continua sendo do partido político.
Além disso, vale registrar que a disciplina de voto também existe nos demais Parlamentos ao redor do mundo, não existindo notícias de algum que não o adote. Em resumo, então, fortes razões pragmáticas fundamentam a adoção do voto por disciplina partidária.
Embora haja críticas ao instituto, não há inconstitucionalidade, pois o próprio art. 14, § 3º, inciso V, da CF, estabelece a filiação partidária como requisito para condições de elegibilidade e é o pertencimento aos partidos que rege a lógica da proporcionalidade. Assim, os parlamentares devem obediência às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos partidos políticos, o mandato eletivo é representativo-partidário.
Ou seja, esse “poder” do líder de orientar a votação não poderia ter sido menosprezado (como foi) pelas decisões do STF nas ADIs n. 4.887, 4.888 e 4.889, pois é determinante na formação da vontade parlamentar. Mesmo em se tratando de uma votação nominal – em que cada congressista vota individualmente e de modo ostensivo, em razão do quórum qualificado –, dada a realidade das práticas no Poder Legislativo, os representantes do povo são cada vez menos livres para votar segundo suas próprias consciências ou mesmo de acordo com as preferências populares que os elegeram sem a “intermediação” dos partidos políticos, sobretudo a figura dos líderes a quem devem obediência.
Na AP n. 470, foram condenados: 1) Roberto Jefferson Monteiro Francisco PTB/RJ, 2) Valdemar Costa Neto PL/SP, 3) Pedro Henry Neto PP/MT, 4) Romeu Ferreira de Queiroz PTB/MG, 5) Carlos Alberto Rodrigues Pinto PL/RJ, 6) Pedro da Silva Corrêa de Oliveira Andrade Neto PP/PE, e 7) José Rodrigues Borba PMDB/PR.
Na qualidade de líderes, somente os três primeiros dos condenados (da lista mencionada) garantiram 108 votos (como sabido, são necessários 308 votos, equivalente a 3/5 dos deputados). Caso tivessem sido anulados 108 dos 358 votos totais, a EC n. 41/2003 de fato não teria sido aprovada.
Porém, a ministra relatora preferiu não presumir que os parlamentares liderados pelos parlamentares condenados na AP n. 470 também tiveram suas vontades viciadas. Isso de forma tácita, já que a decisão sequer adentrou na dinâmica da liderança parlamentar.
Aqui, então, fica a dúvida quanto a se: 1) foi a ministra relatora quem não quis “checar” se os parlamentares liderados votaram exclusivamente por orientação da bancada (ou se seus votos foram fruto genuína manifestação de vontade); ou se 2) de fato não haveria como perquirir o “móvel interno” do parlamentar que vota a favor ou contra uma proposição legislativa – mas, não podendo registrar isso com todas as letras, a ministra relatora calou quanto a esse ponto.
O presente questionamento não é uma picuinha e, nas duas hipóteses, revela problemas decisórios do STF e desafios teóricos.
É sabido que, por vezes, a inconstitucionalidade das leis é uma “questão de fato”, não passível de detecção pelo simples cotejo da norma atacada com a disposição constitucional usada como parâmetro. Isso porque o vício nem sempre se revela só a partir de uma subsunção ou de análise em abstrato, também podendo surgir da inadequação da lei à luz de circunstâncias de fato, cujas informações nem sempre estão nos autos.
Justamente por isso, por exemplo, existem o art. 9º da <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9868.htm" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Lei n. 9.868/99</a> e o art. 6º da <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9882.htm" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Lei n. 9.882/99</a>, que permitem ao relator – mesmo em sede de controle abstrato de constitucionalidade – solicitar informações adicionais, designar a realização de perícia, ou fixar data para, em audiência pública, ouvir depoimentos de pessoas com experiência e autoridade na matéria.
<blockquote class="jota-article__eye">Assim, se existem instrumentos legais que permitiriam o esclarecimento dos fatos relevantes para o deslinde da causa (o vício de decoro parlamentar), por que não se procedeu a tal apuração?</blockquote>
A objeção poderia parecer demasiado exigente a uma primeira vista, mas toca no cerne da controvérsia que ficou sem resposta com o julgamento das ADIs n. 4.887, 4.888 e 4.889: Como se prova o vício de decoro parlamentar?
Das decisões mencionadas, ainda que de forma implícita, extrai-se que poderia ser considerada prova para esse fim uma condenação penal transitada em julgado, nos moldes da AP n. 470, tendo por base a demonstração de condutas de corrupção passiva, envolvendo pagamentos em troca de apoio político ao governo dentro do Congresso Nacional, em época coincidente com a aprovação das leis atacadas. Ok, anotado para a remota hipótese de que um julgamento semelhante atestando a “compra de votos” volte a ocorrer. Mas e fora disso?
Ao não ter se debruçado sobre as eventuais outras maneiras de provar o suposto vício de decoro parlamentar – sobretudo em escala suficiente para a declaração de inconstitucionalidade das leis viciadas –, o julgamento resulta pouco útil, pois dificilmente será possível demonstrar tal “defeito ético” na formação da vontade legislativa. Trata-se de prova diabólica, excessivamente difícil (para não dizer impossível) de ser produzida.
E mais, eis aqui o que poderia ser outra grande atecnia do julgamento: imaginando que haja meios de prova aptos nesse sentido, as decisões das ADIs n. 4.887, 4.888 e 4.889 deixaram uma abertura para a avaliação judicial de eventuais “vícios da vontade parlamentar”, alçando-os ao status de juridicamente relevantes e capazes de invalidar leis aprovadas por uma nova modalidade de inconstitucionalidade que não é formal, nem material.
Ocorre que isso implica desconsiderar que a aprovação de leis teria a natureza de “fato jurídico” – mais especificamente de ato-fato jurídico, de acordo com a classificação de Pontes de Miranda –, em que o elemento volitivo individual – isto é, a presença ou não de vontade para a prática do ato – é considerada “irrelevante” para seu resultado, equivalente ao dado fático constatável no mundo (ainda que em termos meramente institucionais). Uma vez promulgada, a lei ingressa no ordenamento jurídico.
Nesse sentido, a aprovação das leis é um fato produzido pelos legisladores, um ato-fato que produz efeitos jurídicos com independência da vontade individual de cada legislador que se absteve ou votou favorável ou contrariamente por ocasião da deliberação no Parlamento.
Enquanto produto do processo legislativo, a lei é uma realidade que basta em si mesma, sendo desnecessário perquirir qual foi a vontade individual de cada legislador para aferir sua validade ou constitucionalidade.
Ainda pela classificação ponteana, o ato-fato jurídico passa do plano da existência diretamente para o plano da eficácia, não transitando pelo plano da validade, daí a impropriedade de perquirir vícios ou falhas na vontade do sujeito que praticou o ato-fato para eivá-lo de nulidade ou de anulabilidade.
Dito com outras palavras, no final das contas, o que materializa a decisão legislativa é o número de votos a favor registrado no painel de votações que sejam suficientes ao quórum exigido. E nada mais. Não há sentido em examinar a vontade pessoal dos congressistas para higidez do processo legislativo subjacente, não cabendo falar em erro, dolo, coação, estado de perigo, lesão ou fraude contra credores em relação ao voto dos parlamentares. Seria complicado (para não dizer impossível) proceder de outra maneira.
Nesse sentido, inclusive, basta recordar o episódio ocorrido durante as discussões por ocasião da Reforma da Previdência em 1998, quando <a href="https://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc07059825.htm" target="_blank" rel="noopener noreferrer">um único “voto errado” foi determinante para não aprovação da idade mínima</a> como requisito para a aposentadoria dos segurados no Regime Geral de Previdência Social – RGPS. Na hora da votação, o então deputado Antonio Kandir apertou o botão “abstenção”, em lugar de “sim”. Como isso, esse ponto da proposta de emenda à Constituição teve apenas 307 votos na Câmara dos Deputados (quando seriam necessários 308, como já comentado).
Esse é um claro exemplo de defeito na exteriorização da vontade – erro, que implicou numa divergência entre a vontade consciente e sua manifestação – que, contudo, foi irrelevante para a aprovação da referida modificação constitucional, que ao fim e ao cabo, mesmo com a justificativa do parlamentar, não contou com os 308 votos necessários ao quórum de aprovação.
De prevalecer a lógica da sindicabilidade quanto à “real” vontade parlamentar, o caso seria, então, de anulação da votação, porque esta teria sido “sem querer”, com vício. E, logo, contestações semelhantes surgiriam reclamando que o voto parlamentar se deu em troca da liberação de uma emenda orçamentária pelo presidente da República e, portanto, não foi válido. Ou, em lógica semelhante, que resultou de logrolling (o toma-lá-dá-cá típico dentro do Poder Legislativo), de um conflito de interesses ou toda a gama de situações em que se está diante da chamada soft corruption, que podem ser eticamente questionáveis, mas não crimes propriamente.
Com isso, estaria aberta a brecha para cada vez mais contestações judiciais dos resultados das votações legislativas. O lado “insatisfeito” com a decisão do Poder Legislativo teria mais um argumento para buscar a jurisdição constitucional: sustentar algum “vício oculto” na formação da vontade legislativa.
Seja por rigor técnico à luz da teoria do direito, seja por razões de segurança jurídica, pareceria necessário fechar por completo essa possibilidade.
Não se defende que fiquem impunes as <a href="https://epocanegocios.globo.com/Empresa/noticia/2020/12/policia-federal-investiga-possivel-compra-de-medidas-provisorias-pela-amil-para-reducao-bilionaria-de-dividas.html" target="_blank" rel="noopener noreferrer">denúncias de compra de votos, emendas e até mesmo de atos normativos inteiros que continuam surgindo</a>. Criminosos, legisladores ou não, devem sempre ser responsabilizados. O alerta é tão somente para o perigo da tese da “contaminação” (do resultado pela vontade) que subjaz à inconstitucionalidade por vício de decoro parlamentar, tanto por sua inadequação à luz do rigor técnico jurídico (como explicado, a aprovação de leis é ato-fato jurídico em que o elemento volitivo é irrelevante para o resultado), quanto pela escassez de meios de prova capazes de demonstrar o vício de decoro da vontade legislativa.
Diante de tudo isso, é possível ver que o julgamento das ADIs n. 4.887, 4.888 e 4.889 resultou ser meramente simbólico. Assim como a legislação simbólica, o entendimento do STF tem tudo para ser desprovido de qualquer eficácia mais concreta, tendo servido apenas para: a) confirmar os valores sociais (reconhecimento em abstrato de que a corrupção afronta o devido processo legislativo contrariando o princípio democrático e a moralidade administrativa); b) transmitir uma aparência de ação (imagem de compromisso para com as expectativas da sociedade); e c) adiar a verdadeira resolução do problema subjacente (a corrupção no sistema político).
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O episódio 48 do podcast Sem Precedentes faz uma análise sobre a atuação do Supremo Tribunal Federal (STF) em 2020 e mostra o que esperar em 2021. Ouça:
https://youtu.be/-hMj5lwWXEE
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carmen lucia ministra stf

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JOTA

Os problemas do julgamento das ADIs n. 4.887, 4.888 e 4.889

Como se prova a inconstitucionalidade por vício de decoro parlamentar?

Os problemas do julgamento das ADIs n. 4.887, 4.888 e 4.889