Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

No último dia 30 de junho, o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/senado-federal">Senado Federal</a> tinha aprovado a <a href="https://www.congressonacional.leg.br/materias/materias-bicamerais/-/ver/pec-1-2022">PEC 1/2022</a> (lá apelidada de PEC do Estado de Emergência), que, entre outras disposições, institui um estado de emergência até o dia 31 de dezembro de 2022. Ao chegar na Câmara dos Deputados, tal proposição foi apensada à <a href="https://www.congressonacional.leg.br/materias/materias-bicamerais/-/ver/pec-15-2022">PEC 15/2022</a> (até então PEC dos Biocombustíveis), a qual foi aprovada no último dia 13, e promulgada já no dia seguinte, tornando-se a <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc123.htm">EC 123/2022</a>.
Com isso, acrescentou-se o artigo 120 ao ADCT e criou-se um “estado de emergência”, figura que até então não constava do texto constitucional, e cujo principal propósito é permitir a abertura de crédito extraordinário para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.
O estado de emergência decorreria da elevação extraordinária e imprevisível dos preços do petróleo, combustíveis e seus derivados e dos impactos sociais dela decorrentes. Na prática, a nova norma dispensa a observância dos limites previstos para as despesas públicas.
Embora a expressão seja enganosa – porque é inevitável associá-la ao recém-extinto estado de emergência em saúde pública –, deve-se registrar que a novidade constitucional não confere quaisquer poderes sequer semelhantes ao estado de defesa ou estado de sítio, tendo contornos exclusivamente financeiros (mas nem por isso menos importantes).
À coluna de hoje, interessa chamar a atenção para a tramitação dessa PEC, repleta de táticas parlamentares típicas da dinâmica nas casas políticas, valendo os comentários como tentativa de apresentar melhor a natureza estratégica do processo legislativo.
Em primeiro lugar, registre-se a já indicada apensação para a tramitação conjunta. O assunto já foi tratado em <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/tramitacao-conjunta-iniciativa-legislativa-por-emprestimo-e-autonomia-do-bc-12052021">coluna passada</a>, à qual se remete para evitar a repetição da explicação dessa faculdade prevista nos regimentos internos (RICD, artigos 142 e 143, RISF, artigos 258 a 260), análoga à reunião de ações judiciais dos artigos 57 e 58 do Código de Processo Civil (CPC). A rigor, não há problema na apensação de proposições com diferentes estágios de tramitação (decorrência lógica do artigo 139, inciso I, do RICD), como se deu na situação concreta.
No caso da PEC 1/2022, apensada à PEC 15/2022, o detalhe esteve no dado de que esta última já estava na fase de comissão especial e já havia decorrido o seu prazo para emendamento (RICD, artigo 202, §3º), o que contribuiu para restringir o debate da primeira, que sequer chegou a passar pela fase da admissibilidade junto à CCJ da Câmara (RICD, artigo 202, caput), tendo-se aproveitado o parecer já dado à PEC 15/2022.
A Câmara já tinha procedido da mesma forma em outras ocasiões, não reabrindo os prazos regimentais. Além disso, não custa recordar que a apensação é matéria exclusivamente regimental, não passível de controle judicial, como já reconhecido na própria ADI nº 6.696, sobre a LC 179/2021 (autonomia do BC), aprovada via apensação para tramitação conjunta.
Em segundo lugar, chamando a atenção para as intercorrências legislativas, menciona-se a “suspensão” da sessão semipresencial que vinha ocorrendo na terça-feira, dia 12 de julho, em razão da interrupção da conexão à internet, a qual é indispensável à utilização do <a href="https://www2.camara.leg.br/infoleg/aplicativo/">Infoleg</a>, aplicativo usado para as votações remotas. O presidente da Câmara chegou a chamar a Polícia Federal, prometendo providências, conforme explicou em <a href="https://static.poder360.com.br/2022/07/nota-Arthur-Lira-13.jul_.2022.docx.pdf">nota</a>.
A questão é que, para poder continuar com a votação no dia seguinte, o presidente da Câmara dos Deputados acabou liberando a sistemática integralmente remota. O episódio evidencia que o Sistema de Deliberação Remota (SDR), não só tende a ser incorporado definitivamente no pós-pandemia, mas também poderá ser mais uma ferramenta do arsenal de <a href="https://www.academia.edu/49088957/13_TÁTICAS_PARLAMENTARES_PARA_APROVAÇÃO_DAS_LEIS">táticas parlamentares</a>.
A decisão sobre se uma sessão será presencial, semipresencial ou integralmente remota pode ser determinante para o êxito da proposição legislativa. Sem dúvidas, nesse caso, não fosse pela tecnologia do SDR, a PEC não teria sido aprovada na sessão do dia 13 de julho, quando não se chegava a contar com 200 deputados fisicamente no plenário.
Quem acompanha o Legislativo sabe que, nas matérias polêmicas, o presidente da Câmara dos Deputados (quando quer ver aprovada a PEC) não se atreve a iniciar os trabalhos com menos de 450, 470 deputados em plenário. Fala-se que a garantia de aprovação mesmo só se dá com 490 deputados para cima. Um número menor do que esses é um cenário sempre arriscado no cálculo político. Lembre-se de que são necessários 308 votos (3/5 da Casa).
Por força do <a href="https://www2.camara.leg.br/legin/int/atomes/2022/atodamesa-235-12-abril-2022-792507-publicacaooriginal-164968-cd-mesa.html">Ato da Mesa nº 235/2022</a>, vinha sendo necessário que os deputados registrassem a <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/para-que-serve-o-quorum-nos-orgaos-colegiados-14042021">presença de modo exclusivamente presencial para fins de quórum</a>, nos postos de registro biométrico instalados nos plenários. Realizado esse registro presencial, é que restaria liberada a votação por meio do aplicativo lnfoleg (podendo ocorrer também de forma presencial, claro). Daí a diferença que faz permitir a votação 100% remota (ou seja, com o quórum contado também remotamente) em relação à semipresencial.
A rigor, mais uma vez, não há inconstitucionalidade na prática, sempre e quando a decisão de alteração seja no sentido de mudar a sessão do presencial para o remoto (pois todos terão acesso ao aplicativo de onde estiverem), mas jamais do remoto para o presencial, pois isso praticamente impediria a articulação das minorias que estejam fora de Brasília.
Nem mesmo a regra do artigo 150, parágrafo único, do RICD, de distribuição dos avulsos da matéria com antecedência mínima de 4 horas supriria a mudança das regras do jogo assim em cima da hora, de uma noite para o dia seguinte, impedindo o deslocamento físico de parlamentares até o Palácio do Congresso Nacional em tempo hábil. Mesmo assim, a questão do uso do SDR continua sendo interna corporis.
Em terceiro lugar, traz-se à luz a velha questão da quebra de interstício entre turnos de votação de PECs, também ocorrida na tramitação da PEC do Estado de Emergência. Aqui, começa-se recordando que o artigo 60, §2º, da CF, limitou-se a estabelecer que “a proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros”.
Como se vê, não há no texto constitucional qualquer previsão de lapso temporal mínimo que deva ser observado entre um turno e outro de votação, de modo que a norma de regência desse interstício é o regimento interno de cada Casa Legislativa. No Senado Federal são 5 dias úteis e na Câmara dos Deputados são 5 sessões (RISF, artigo 362, e RICD, artigo 202, §6º).
Nada obstante, são conhecidas as práticas legislativas de quebrar os interstícios regimentais ou de aprovar calendários especiais abreviando toda a tramitação de PECs. É frequente que a discussão e votação ocorram no mesmo dia e que não mais que 1 hora entremeie os dois turnos, como ocorreu com a EC 62/2006 (sobre precatórios), que chegou a ser objeto de ADIs sob o argumento de inconstitucionalidade formal por inobservância do <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/o-que-e-o-devido-processo-legislativo-17022021">devido processo legislativo</a>. O caso foi analisado pelo STF nas ADIs nº 4.357 e 4.425.
No julgamento, prevaleceu o voto do ministro Luiz Fux, que divergiu do ministro relator Ayres Britto. Em seu voto, o ministro entendeu que a interferência judicial no processo legislativo precisa “gozar de lastro forte e categórico no que prevê o texto das normas da Constituição Federal”. Do contrário, continuou, há o risco “de sufocar e de engessar a dinâmica própria aos agentes políticos eleitos, aprisionando-a por força externa em fórmulas rígidas que não se ajustam bem à cambiante necessidade de acomodar uma ampla gama de anseios sociais divergentes no Parlamento” (p. 52).
Nesse sentido, entendeu que o argumento de vício formal da EC 62/2009 não se fundava em “um cotejo claro e inequívoco entre a forma exigida pela Constituição e aquilo que levado a cabo pelo Congresso Nacional” (p. 52), sendo fruto, na verdade, de uma construção abstrata a partir qual, na opinião do ministro, não seria possível extrair “a imprescindibilidade de um interstício mínimo entre os dois referidos turnos” (p. 53).
Subjaz ao argumento a ideia de que o constituinte não fixou um interstício no artigo 60, §2º, “de modo a explicitar um espaço de tempo que servisse de parâmetro objetivo para o exame do grau de solidez da vontade política de reformar a Constituição” (p. 53). Embora pudesse tê-lo feito, não o faz. Isso, diferentemente, de como procedeu no artigo 29, caput, ou no artigo 32, caput, da CF, que expressamente determinaram o interstício mínimo de 10 dias entre os turnos de votação da Lei Orgânica dos Municípios, e para a Lei Orgânica do DF, respectivamente.
Com a referência a essas normas a título de comparação, o ministro Fux argumentou que não houve intenção do constituinte em dar o mesmo tratamento à reforma constitucional. É dizer, houve silêncio eloquente.
Somando-se ao argumento da intenção do constituinte, o ministro ainda se valeu do argumento gramatical quanto ao significado diverso das expressões “dois turnos” e “interstício mínimo”, de modo a afastar a equivalência ou a correlação entre uma e outra. Em resumo, o entendimento do ministro Fux para afastar a violação ao artigo 60, §2º, da CF, restou baseado na falta de um parâmetro objetivo nesse dispositivo constitucional que obrigue a um lapso temporal mínimo entre turnos nas votações das Casas Legislativas.
Historicamente, o ministro Fux ainda resgatou que a previsão de um interregno entre as deliberações esteve presente com regras diferentes nas Constituições de 1824, 1891, 1934 e 1946, mas não nas de 1937, 1967 ou 1969. Com isso, concluiu que o interstício entre turnos não era uma figura desconhecida e houve uma opção da Assembleia Constituinte em afastá-lo.
O entendimento do STF parece suficientemente fundamentado e, embora frustre as expectativas de diversos autores que criticam a supressão do interstício entre turnos, a partir dele, é possível entrever que o processo legislativo real, como foi o da PEC 1/2022, é bastante diferente do ideal.

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JOTA

Uso estratégico do Sistema de Deliberação Remota, apensação e quebra de interstício entre turnos

Comentários à tramitação da PEC do Estado de Emergência

PEC do Estado de Emergência: uso estratégico do Sistema de Deliberação Remota (SDR), apensação e quebra de interstício entre turnos