Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

Não é nenhuma novidade que o mau emprego de expressões, a imprecisão de frases e outros lapsos na redação das leis acarretam problemas e dificuldades à aplicação do direito.
A constatação da importância da técnica legislativa tem conduzido a adoção de diversas providências tendentes à melhoria da qualidade das leis, mas, como sabido, tais iniciativas esbarram na política. Por isso, não raro são postos em vigor textos contraditórios, com linguagem quase hermética (a ser compreendida somente por um círculo muito restrito de especialistas), contendo disposições esdrúxulas e, por vezes, ininteligíveis. 
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=Banner%20site&amp;utm_medium=Artigos&amp;utm_campaign=CTA_Poder_materias"><img class="size-medium wp-image-292717 aligncenter" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2021/01/jota-pro-poder.jpg" alt="" width="688" height="688" /></a>O recurso a textos vagos, por exemplo, é estratégia que atende ao jogo político, especialmente nos cenários em que há desacordos e interesses divergentes. Legislar com normas vagas pode servir tanto à criação de legislação simbólica (sem intenção de que sejam produzidos efeitos concretos, mas úteis como sinalização política), quanto à delegação de poderes para a burocracia (encarregada de regulamentá-la e definir seus sentidos) ou ao próprio Poder Judiciário.
Também é possível manejar as regras da técnica legislativa para atender a objetivos políticos a partir do “fracionamento da norma”. O propósito pode ser o de “escondê-la” (fazendo a norma parecer algo diferente do que realmente é).
É ilustrativo, por exemplo, o caso do art. 20, incisos I e II, e § 1º, da Lei nº 12.772/2012. À luz de uma técnica legislativa bem empregada, tal § 1º deveria ter sido um inciso III. Ocorre que, tal como feita, a opção é usada com finalidades hermenêuticas espúrias, a partir de um cálculo deliberado possivelmente ainda na gênese da norma.
Tal “fatiamento” da norma no processo legislativo ainda pode acabar sendo feito em relação a um trecho controvertido, supostamente para contornar a divergência a partir de uma emenda “de redação”. Na verdade, no entanto, a manobra pode ser mero pretexto para facilitar um eventual veto presidencial da parte indesejada.
Essa tática faz parte do jogo parlamentar. Por isso, uma estratégia inteligente é amarrar bem a norma, associando-a a outra mais relevante, de modo a “impedir” o veto pelo presidente da República, como ficará mais claro adiante.
O caso do Projeto de Lei de Conversão (PLV) nº 7, de 2021 (oriundo da Medida Provisória – MP nº 1.031/2021), aprovado no último dia 17 de junho pelo Senado Federal (e noticiado <a href="https://www.jota.info/legislativo/senado-aprova-mp-da-eletrobras-com-placar-apertado-42-a-37-17062021">aqui</a>), leva essa lógica ao extremo, a desafiar até mesmo aqueles (como esta colunista) para quem a inobservância das regras de técnica legislativa não ensejaria o controle de constitucionalidade.
Pois bem, confira-se a problemática instaurada no caso em comento.
A MP nº 1.031/2021, art. 1º, § 1º, limitou-se a estabelecer: “A desestatização da Eletrobras será executada na modalidade de aumento do capital social, por meio da subscrição pública de ações ordinárias com renúncia do direito de subscrição pela União.”
Já na Câmara dos Deputados, o referido dispositivo foi emendado para adicionar, no mesmo art. 1º, § 1º, que tal desestatização “(...) estará condicionada à contratação prévia de geração termelétrica movida a gás natural pelo Poder Concedente (...)” com ainda mais detalhes sobre tal contratação, bem como à prorrogação dos contratos do Programa de Incentivos às Fontes Alternativas de Energia Elétrica – Proinfa. Tudo isso nesse mesmo art. 1º, § 1º, que representa o coração da MP nº 1.031/2021.
No Senado Federal, o art. 1º, § 1º, do PLV em comento “engordou” ainda mais, alcançando o tamanho de quase uma página inteira (confira-se na <a href="https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=8981490&amp;ts=1623960301033&amp;disposition=inline">página 31 do parecer do relator</a>).
O artigo conta com 652 palavras, totalizando 3.197 caracteres. Tudo isso sem um ponto sequer. Não por acaso, o dispositivo já vem sendo apelidado de artigo “à Saramago”, em alusão ao autor português José Saramago (1922-2010), famoso por usar períodos longos e fazer uso da pontuação de forma não convencional.
Como sabido, parte da literatura (por exemplo, na Espanha, Piedad García-Escudero Márquez, e, no Brasil, Carlos Roberto de Alckmin Dutra) defende a “inconstitucionalidade por inobservância da técnica legislativa” (legística formal), a despeito de as “regras” de boas práticas na arte de legislar não terem natureza propriamente jurídica (e menos ainda constitucional) para servir de parâmetro de controle da validade das leis.
A própria Lei Complementar – LC nº 95/98, que dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, no art. 18, estabelece que “Eventual inexatidão formal de norma elaborada mediante processo legislativo regular não constitui escusa válida para o seu descumprimento”.
Inclusive, a palavra “legística” – usada para designar o ramo de conhecimento que se ocupa do estudo dos métodos e técnicas voltadas para agregar maior qualidade aos textos legais, desde a concepção, redação, elaboração e controle dos seus efeitos práticos – sequer foi incorporada aos dicionários brasileiros (Aurélio, Houaiss, etc.), nem aos documentos oficiais no Brasil (Manual de Redação da Presidência da República, Manual de Redação Legislativa e Parlamentar do Senado Federal, etc.).
O referido art. 1º, § 1º, e outras emendas parlamentares inseridas no PLV têm sido consideradas “jabutis”, sob o argumento de que não guardariam pertinência temática com o propósito original da MP nº 1.031/2021.
Esse tipo de juízo, como já comentado <a href="https://www.conjur.com.br/2020-jul-06/roberta-nascimento-jabutis-processo-legislativo">aqui</a>, não é tão simples: há situações em que as emendas parlamentares são apenas parcialmente estranhas ao texto inicial, guardando alguma correlação com o tema tratado, o que as deixa em uma fronteira nebulosa entre a legitimidade e a ilegitimidade.
O problema é que essa zona cinzenta costuma ser carregada de discordâncias e, na falta de critérios objetivos para definir categoricamente uma emenda como “jabuti”, a controvérsia deve ser resolvida a partir de negociações, dentro das próprias Casas Legislativas.
Essa dinâmica (possibilidade de emendamento e prevalência da vontade das maiorias, ouvidas as minorias) faz parte da lógica do Parlamento. O Congresso Nacional não é um mero carimbador das medidas provisórias ou dos projetos de lei de iniciativa do Poder Executivo, na linha do já explicado <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/tramitacao-conjunta-iniciativa-legislativa-por-emprestimo-e-autonomia-do-bc-12052021">aqui</a>.
Sem pretensões de entrar no mérito sobre se a previsão da contratação das termelétricas e as outras emendas parlamentares são ou não “jabutis”, o fato é que, mesmo que se considere que não são, persiste na redação do art. 1º, § 1º, do PLV, um problema de possível abuso da técnica legislativa: o propósito da redação parece ter sido o de juntar todas as normas em um só dispositivo para impossibilitar eventual veto por parte do presidente da República.
Como sabido, a CF, art. 66, § 2º, estabelece que o veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea. Inclusive, o descumprimento dessa formalidade poderia ensejar o controle de constitucionalidade do próprio veto, como ato autônomo passível de impugnação, na linha do que foi argumentado <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/cabe-controle-de-constitucionalidade-do-veto-presidencial-16072020">aqui</a>.
Em uma situação como essa do art. 1º, § 1º, do PLV nº 7, de 2021, o problema da má técnica legislativa é a possível violação ao princípio da separação de poderes (art. 2º da CF).
Então, pergunta-se: não seria o caso de o presidente poder usar sua prerrogativa para que o veto parcial alcance o texto integral de uma “norma inteira” (ou “disposição”, no sentido usado por Riccardo Guastini), ainda que figure redigida em meio a outras no mesmo artigo, parágrafo, inciso ou alínea? Sobretudo quando a má técnica legislativa foi empregada precisamente para esvaziar o poder de veto presidencial?
Essa seria uma boa oportunidade para conferir uma nova interpretação ao art. 66, § 2º, da CF, a fim de adaptá-lo, inclusive, às expressões latinas “in limine”, “in fine”, ou mesmo em português “primeira parte”, “segunda parte”, “terceira parte”, etc., tradicionalmente usadas para fazer referências às diversas normas que figuram em um mesmo dispositivo normativo.
Nesse sentido, por exemplo, confiram-se as normas constantes do mesmo art. 12, inciso I, alínea c, da CF, com redação dada pela EC nº 54/2007 (“São brasileiros natos os nascidos no estrangeiro de pai brasileiro ou de mãe brasileira, [desde que sejam registrados em repartição brasileira competente] ou [venham a residir na República Federativa do Brasil e optem, em qualquer tempo, depois de atingida a maioridade, pela nacionalidade brasileira]”).
De lege ferenda, das vezes em que o legislador ordinário se valesse dessa técnica legislativa para inserir diversas normas em um mesmo dispositivo, deveria ser possível o veto parcial para alcançar uma norma inteira, mesmo que remanescesse algum texto na unidade de divisão do diploma normativo (desde que, claro, com capacidade para “sobreviver” e fazer sentido sem a parte vetada).
A ratio do art. 66, § 2º, da CF, foi a de impedir que o veto pudesse ser empregado para inverter o sentido da norma. Como hipóteses cita-se o eventual veto somente à palavra “não” de um texto, transmutando uma proibição em uma permissão, ou a um “exclusivamente”, tornando um rol taxativo (numerus clausus) em exemplificativo (numerus apertus).
Tal possibilidade é endossada também por analogia à própria técnica de decisão no controle concentrado de declaração parcial de inconstitucionalidade, que pode alcançar meras palavras, sem necessidade de abarcar o texto integral.
Nesse sentido, recorde-se da decisão tomada na medida cautelar da ADI nº 3.472, que suspendeu a eficácia das expressões “e do Ministério Público”, “respectivamente” e “ao Ministério Público da União”, contidas no art. 5º, § 1º, da Emenda Constitucional – EC nº 45/2004.
O argumento acolhido nessa ação foi o de que o Senado Federal teria promovido emendas substanciais (a despeito de usar a denominação “de redação”, como ocorre com frequência nessa Casa Legislativa), sem submeter à reapreciação da Câmara dos Deputados (violação ao art. 60, § 2º, da CF).
Quanto ao referido caso da ADI nº 3.472, há quem critique a inadequação da técnica decisória adotada (para defender que a decisão deveria ter alcançado todo o dispositivo, justamente em analogia ao art. 66, § 2º, da CF).
Em outro exemplo de decisão que se valeu da técnica em comento, na ADI nº 3.417 se declarou a inconstitucionalidade da expressão “com aplicação subsidiária, a juízo de seu Plenário, das normas legais compatíveis, do Regime Jurídico Único, vigorantes para os servidores desse órgão”, que figurava no art. 70, § 4º, da Lei Orgânica do Distrito Federal (Lei Complementar Distrital nº 1/1994), que tratava dos conselheiros do Tribunal de Contas do Distrito Federal.
Entendeu-se que a expressão acima seria incompatível com o princípio da simetria, nos termos do art. 75 da CF, a exigir a paridade das garantias, vantagens e prerrogativas entre os membros do Tribunal de Contas e os membros da Magistratura.
<blockquote class="jota-article__eye">Como se vê, não seria absurdo o entendimento de que o veto parcial pudesse alcançar apenas parte do texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea, desde que não haja uma completa deturpação da norma.</blockquote>
Aqui, convém recordar o que dispõe o Manual de Redação da Presidência da República quanto à boa técnica legislativa:
<ul>
<li>Cada artigo deve tratar de um único assunto;</li>
<li>O artigo conterá, exclusivamente, a norma geral, o princípio. As medidas complementares e as exceções deverão ser expressas por meio de parágrafos;</li>
<li>Quando o assunto requerer discriminações, o enunciado comporá o caput do artigo, e os elementos de discriminação serão apresentados sob a forma de incisos;</li>
</ul>
Ainda de acordo com o referido Manual, o parágrafo constitui disposição secundária do artigo, em que se explica ou modifica a disposição principal.
Os incisos, por seu turno, são elementos que se prestam à discriminação do artigo ou parágrafo, quando não for adequado condensar o assunto no próprio artigo ou não for o caso de constituir um parágrafo.
As alíneas também constituem desdobramentos dos incisos e parágrafos.
No entanto, por mais desejável que seja a observância das regras de elaboração legislativa, aqui acredita-se que esse problema de atecnia (sozinho) não deve servir para a declaração de inconstitucionalidade de uma lei aprovada pelo Congresso Nacional. É muito pouca a densidade normativa de um suposto “dever constitucional de boa conformação legislativa” extraível do art. 59, parágrafo único, da CF.
Trata-se de construção semelhante ao <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/o-que-e-o-devido-processo-legislativo-17022021">devido processo legislativo</a>, que não determina quais são os comportamentos exigíveis para o seu alcance, e acaba dependendo de uma série de outros elementos (por exemplo, uma teoria da legislação, uma concepção ideal sobre como as leis deveriam ser feitas) para determinar as condutas a serem praticadas pelos legisladores, os procedimentos a serem adotados ou as qualidades concretas de uma lei “bem conformada”, o que continuará recaindo em um elevado grau de subjetivismo e insegurança jurídica.
Além disso, no caso em comento, o problema reside mais na violação à separação de poderes, por obstaculizar o exercício do poder de veto presidencial.
Por isso, se tal prática parlamentar (de embaraçar o veto) se tornar frequente, seria melhor admitir uma interpretação evolutiva do art. 66, § 2º, da CF, do que transferir a decisão final ao STF, por intermédio de controle de constitucionalidade, como provavelmente ocorrerá no caso do PLV nº 7, de 2021, com a consequente lei oriunda da conversão da MP nº 1.031/2021.
Como se vê, a questão é altamente judicializável, seja sob o argumento de inconstitucionalidade de supostas emendas “jabutis”, seja por má técnica legislativa, com o risco de jogar fora o bebê juntamente com a água da banheira, declarando-se a inconstitucionalidade da desestatização tão-somente por ter sido embalada nessa opção de técnica legislativa.
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desestatização da Eletrobras

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JOTA

Abuso para esvaziar o poder de veto presidencial no caso do PLV nº 7, de 2021, sobre a desestatização da Eletrobras

Cabe controle de constitucionalidade por má técnica legislativa?

Abuso para esvaziar o poder de veto presidencial no caso do PLV nº 7, de 2021, sobre a desestatização da Eletrobras