Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

De acordo com a literalidade do art. 71, caput, da Constituição de 1988, o controle externo a cargo do Congresso Nacional será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/tcu">TCU</a>). A natureza desse auxílio é eminentemente técnica, realizada com vistas a subsidiar a atividade parlamentar, dada a natureza política da composição do Poder Legislativo. A partir dessa norma constitucional, chegou-se a instalar uma controvérsia sobre a posição institucional do TCU: se seria órgão auxiliar do Poder Legislativo (em posição de inferioridade hierárquica) ou se órgão independente.
Prontamente, ainda em 1991, o Supremo Tribunal Federal (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/stf">STF</a>) afirmou que o TCU não é subordinado ao Legislativo. Na ADI 375-MC, o min. Octavio Gallotti registrou: “os Tribunais de Contas são órgãos do Poder Legislativo, sem, todavia, se acharem subordinados às Casas do Congresso […]. Que não são subordinados, nem dependentes, comprovam-no o dispositivo da Constituição […] que lhes atribui competência para realizar, por iniciativa própria, inspeções e auditorias nas unidades administrativas dos três Poderes (art. 71, IV) […]. A competência […] não resulta de delegação das Câmaras Legislativas, mas, originariamente, da Constituição".
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A autonomia institucional foi reafirmada, entre outras decisões, na ADI 4.190-MC, em que o ministro Celso de Mello consignou logo na ementa: “Os Tribunais de Contas ostentam posição eminente na estrutura constitucional brasileira, não se achando subordinados, por qualquer vínculo de ordem hierárquica, ao Poder Legislativo, de que não são órgãos delegatários nem organismos de mero assessoramento técnico. A competência institucional dos Tribunais de Contas não deriva, por isso mesmo, de delegação dos órgãos do Poder Legislativo, mas traduz emanação que resulta, primariamente, da própria Constituição”.
Hoje, há amplo consenso na literatura no sentido de que o TCU é órgão constitucional autônomo, que auxilia o Congresso sem estar hierarquicamente subordinado a ele. Prevalece o entendimento de que o art. 71 estabeleceu competências próprias para o Tribunal de Contas, com exercício sobre os três Poderes do Estado, entre os quais se incluem o Judiciário e Legislativo. A fiscalização incide sobre a gestão contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das Casas, sob os parâmetros de legalidade, legitimidade e economicidade, e não apenas sobre atos que geram despesa.
Especificamente em relação ao Poder Legislativo, desde 1988, o TCU inspeciona as unidades administrativas da Câmara e do Senado, inclusive por iniciativa do próprio TCU (art. 71, IV, CF). No exercício dessa competência, o TCU realiza: a) julgamento das contas dos diretores-gerais, secretários-gerais e ordenadores de despesa da Câmara e do Senado; b) registro de atos de admissão, aposentadoria e pensão de servidores das Casas; c) auditoria de contratos (limpeza, segurança, TI, obras no Congresso, passagens, diárias, execução administrativa de verbas parlamentares, quando envolva emprego de recursos públicos e atos de gestão sujeitos à prestação de contas); d) inspeções de pessoal e folha de pagamento (acúmulo, teto, gratificação, cargo em comissão) etc.
O principal limite dessa atuação do TCU diz respeito à função exercida: o que está sujeito ao controle externo é a gestão administrativa. A deliberação parlamentar e o processo legislativo não estão sujeitos ao controle do TCU e sua atuação não pode substituir as atividades-fim de quaisquer dos Poderes. Esse limite, contudo, diz respeito ao controle revisor – aquele que condiciona, suspende ou substitui a deliberação –, e não à comunicação técnica de achados ao Poder competente, que é o modo ordinário de exercício do auxílio previsto no art. 71, caput, da Constituição.
Nesse sentido, por exemplo, cite-se o <a href="https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/redireciona/acordao-completo/ACORDAO-COMPLETO-2743354">Acórdão 331/2026-Plenário</a>, em que o TCU arquivou a representação formulada pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União (MPTCU) para a suspensão da sabatina de indicado à presidência da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) no Senado Federal. Alternativamente, pediu-se que fosse emitido “alerta” à Casa Legislativa acerca de supostas “decisões polêmicas favoráveis ao Banco Master”, envolvendo o indicado.
Entre os fundamentos do acórdão, constou que compete ao Senado Federal o “exame soberano dos requisitos de competência técnica e reputação ilibada” e que eventual interferência do TCU “em procedimentos de sabatina ou a emissão de ‘alerta’ sobre indicações políticas afrontaria o princípio constitucional da separação dos Poderes, por tratar-se de ato inerente à função parlamentar”. Ou seja, não cabe ao TCU entrar no juízo político do Senado quanto à sabatina e aprovação de autoridades.
Outro caso relevante quanto aos limites do TCU em relação ao Congresso Nacional é o <a href="https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/redireciona/acordao-completo/ACORDAO-COMPLETO-2723678">Acórdão 1838/2025 – Plenário</a>. O MPTCU ingressou com representação contra o <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2455552">PL 3.335/2024</a>, que propunha criar nova modalidade de operacionalização do Auxílio Gás dos Brasileiros, consistente na concessão de desconto direto no revendedor varejista do botijão de gás liquefeito de petróleo (GLP). A proposição legislativa ainda estava em tramitação.
A representação sustentava que o PL 3.335/2024 continha irregularidades orçamentário-fiscais e violava diversos dispositivos legais e constitucionais e, na prática, pedia que o TCU expedisse medidas corretivas, como determinações ao Poder Executivo para que elaborasse estimativa de impacto orçamentário e financeiro do referido projeto e incluísse no projeto de lei orçamentária em andamento a dotação orçamentária necessária à execução do programa.
O relator, ministro Jorge Oliveira, chegou a votar para que o tribunal conhecesse da representação e, no mérito, desse parcial procedência do pedido para alertar à Casa Civil quanto às violações dos princípios orçamentários (da unidade, universalidade, orçamento bruto e unidade de tesouraria) e do próprio processo orçamentário (observância dos estágios regulares de execução da despesa pública: empenho, liquidação e pagamento).
Registre-se que o voto do relator não propunha sustar a tramitação da proposição nem se pronunciar sobre a conveniência da política pública: limitava-se a comunicar ao Poder Legislativo a incompatibilidade entre o desenho proposto e normas orçamentárias cogentes, em alerta desprovido de efeito vinculante ou suspensivo.
No entanto, prevaleceu o entendimento do ministro Jhonatan de Jesus no sentido de não conhecer da representação, na medida em que um projeto de lei ainda em tramitação não configura ato de gestão orçamentária sujeito à sua fiscalização. No voto vencedor, examinar o mérito fiscal de uma proposição sem a provocação formal do Congresso representaria “indevida interferência na função legislativa e violação do princípio da separação de poderes (art. 2º da CF)”. Além disso, registrou que a análise de conformidade das proposições legislativas compete às próprias Casas Legislativas, por meio de suas consultorias técnicas e da Comissão Mista de Orçamento.
Restou consignado que “[a] prática institucional do TCU, quando instado a contribuir durante a tramitação de proposições, é a de encaminhar subsídios técnicos ao Congresso, e não instaurar processo com juízo de mérito sobre o conteúdo do projeto.” Caso o Congresso venha a aprovar a proposição, e haja ato administrativo concreto que resulte em despesa ou afete o patrimônio público, o tribunal poderá exercer sua função fiscalizatória.
Portanto, novamente o tribunal reconheceu seu limite: não é papel do TCU funcionar como instância revisora de decisões parlamentares. O TCU não pode converter sua atuação em controle prévio, vinculante ou substitutivo do processo legislativo, embora possa fornecer subsídios técnicos quando regularmente solicitado.
Em outro caso, por meio do <a href="https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/redireciona/acordao-completo/ACORDAO-COMPLETO-2742930">Acórdão 290/2026 – Plenário</a>, o TCU deixou de apreciar consulta formulada pelo presidente da Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural da Câmara dos Deputados, quanto à viabilidade jurídico-orçamentária, à constitucionalidade e a possíveis vícios de iniciativa relacionados a propostas legislativas voltadas ao fortalecimento da defesa agropecuária brasileira.
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O fundamento foi o de que a consulta consistia em avaliação jurídico-legislativa prévia, voltada à eventual proposição normativa futura, o que não se enquadra nas competências do tribunal (que não tem competência para formular proposições legislativas em abstrato); que a apreciação dos projetos de leis é atribuição das comissões temáticas e assessorias do próprio Congresso Nacional; e que o exame antecipado pelo TCU configuraria interferência indevida na função legislativa, violando a separação de poderes.
Os casos examinados mostram que a posição constitucional do TCU não se define por subordinação ou supremacia em relação ao Congresso, mas pela distribuição de funções entre instituições autônomas. O tribunal tem competência para fiscalizar a administração das Casas Legislativas, inclusive quando exercida por seus órgãos dirigentes, mas não para conduzir, revisar ou condicionar decisões próprias da atividade parlamentar. Preservar essa fronteira protege, ao mesmo tempo, a autoridade fiscalizatória do TCU e a autonomia deliberativa do Poder Legislativo.

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JOTA

A gestão administrativa versus o mérito parlamentar

Até onde o TCU pode controlar o Poder Legislativo?

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