Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

Desde o último dia 12 de agosto, o partido Rede Sustentabilidade tinha ajuizado a <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=762237934&amp;prcID=6458957">ADI 7228</a> questionando as alterações que a <a href="https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/lei-n-14.211-de-1-de-outubro-de-2021-349986184">Lei 14.211/2021</a> tinha promovido no Código Eleitoral (CE), art. 109. De acordo com a principal novidade, passou-se a exigir que os partidos políticos tenham obtido pelo menos 80% do quociente eleitoral e os candidatos tenham votação nominal igual ou superior a 20% desse quociente para participar das “sobras eleitorais”.
Resumidamente, para a Rede, essa “regra 80-20” teria instituído na prática uma espécie de “cláusula de barreira” e estaria esvaziando por via oblíqua o sistema eleitoral proporcional previsto na Constituição, art. 45, o que, segundo sua visão, só poderia ser feito via emenda constitucional.
Argumenta, ainda, que a aplicação do art. 111 do CE, com a nova redação, teria instituído de forma implícita o sistema “distritão”, opção já rejeitada pelo Congresso Nacional, na medida em que foi retirada da PEC 125/2011, após a aprovação de destaque, por ocasião da deliberação da Câmara dos Deputados na sessão ocorrida no dia 11 de agosto de 2021.
Desde então, a discussão sob a relatoria do ministro Ricardo Lewandowski estava parada, mas parece ter ganhado força agora com o endosso da <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=764119975&amp;prcID=6513675">ADI 7.263</a>, apresentada no último dia 31 de outubro pelo Podemos e pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB) conjuntamente.
Essa segunda ADI basicamente endossa a argumentação da anterior, mas traz mais dados relacionados às eleições de 2022, com destaque para o seguinte: apenas 28 dos 513 deputados se elegeram com seus próprios votos ou atingiram o quociente eleitoral. Ou seja, 485 cadeiras serão distribuídas aos partidos políticos e federações conforme o art. 11 da <a href="https://www.tse.jus.br/legislacao/compilada/res/2021/resolucao-no-23-677-de-16-de-dezembro-de-2021">Resolução TSE 23.677/2021</a>.
Em síntese, o pedido das ADIs é para que os partidos possam concorrer à distribuição dos assentos remanescentes independentemente do atingimento da “regra 80-20” legitimamente aprovada pelo Congresso Nacional.
Em sendo acolhido o pedido, e eventualmente aplicado às eleições de 2022 já ocorridas, serão alterados os candidatos eleitos para deputado federal em quatro unidades da federação: Amapá, Distrito Federal, Rondônia e Tocantins.
Nem se vai gastar muita tinta insistindo em que uma mudança das regras a essa altura, quando já conhecidos os nomes dos beneficiados e prejudicados, violaria o princípio da impessoalidade, segurança jurídica, etc. Aqui, importa mais mostrar o quão benfazejo pode ser o exercício de recorrer às razões legislativas antes de declarar a inconstitucionalidade das leis aprovadas pelo Congresso Nacional, como já debatido em <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/devem-os-juizes-examinar-os-argumentos-do-legislativo-05012022">coluna passada</a>.
A consulta à página de tramitação do PL 783/2021 (que originou a Lei 14.211/2021) revela uma clara justificativa dada para a proposição de autoria do senador Carlos Fávaro (PSD-MT) no sentido de que era necessário adequar a redação anterior do art. 109, § 2º, do CE (dada pela Lei nº 13.488/2017) à EC 97/2017, que criou uma “cláusula de desempenho” para os partidos políticos terem direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão.
Da leitura da <a href="https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=8937663&amp;ts=1633216043415&amp;disposition=inline">justificação</a>, extrai-se a intenção de diminuir os efeitos negativos da fragmentação partidária e do surgimento das chamadas “legendas de aluguel”. Aqui, não se vai comentar que um dos responsáveis pelo cenário foi precisamente o julgamento das ADIs 1.351 e 1.354, nas quais foi declarada inconstitucional a cláusula de barreira instituída na Lei 9.096/1995 (Lei dos Partidos Políticos). O leitor da coluna conhece o caso.
A análise dos documentos legislativos do PL 783/2021 mostra, mais uma vez, que os parlamentares também acolhem os entendimentos jurisprudenciais do STF. Como indicado em <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/nas-adis-contra-nova-lei-de-improbidade-stf-julgara-jurisprudencia-do-stj-09112022">coluna passada</a>, por mais surpreendente que possa parecer, esse movimento vem se intensificando nos últimos tempos. O <a href="https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=8992427&amp;ts=1633216044190&amp;disposition=inline">Parecer 156/2021-PLEN/SF</a>, de autoria do relator, senador Vanderlan Cardoso (PSD-GO), faz clara menção ao julgado na ADI 5.420 para fundamentar sua análise em favor da proposição.
Na referida ADI 5.420, o STF declarou a constitucionalidade da modificação legislativa introduzida pela Lei 13.165/2015 no art. 108 do CE – que passou a exigir que, para que o candidato seja eleito a um cargo legislativo regido pela proporcionalidade, tenha obtido individualmente a votação igual ou superior a 10% do quociente eleitoral.
É interessante observar que a decisão do STF fundamentou seu entendimento no que chamou de “calibração entre o peso dado ao partido político e o peso dado à escolha do eleitor por determinado candidato no cálculo da distribuição das vagas do Poder Legislativo”, precisamente o mesmo tipo de decisão política que implica a Lei 14.211/2021 impugnada nas ADIs 7.228 e 7.263.
A rigor, ao instituir a “regra 80-20”, o Congresso Nacional simplesmente procedeu a uma revisão da política legislativa anterior sobre a matéria, com a mesma essência, combinando um desempenho mínimo dos partidos e a exigência de votação nominal mínima também para a distribuição das “sobras eleitorais”.
Para quem se propõe a analisar a argumentação legislativa, o exame do debate parlamentar – a partir das atas taquigráficas, em especial – é indispensável para compreender o “móvel legislativo”. No caso do PL 783/2021, as <a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/notas-taquigraficas/-/notas/s/24650">atas taquigráficas</a> captaram com precisão a espontaneidade do autor do PL, que didaticamente explica:
<blockquote class="jota-article__citation">O SR. CARLOS FÁVARO (PSD - MT. Pela ordem.) - Muito obrigado, Sr. Presidente.</blockquote>
<blockquote class="jota-article__citation">Eu queria agradecer a todos os colegas Senadores e Senadoras e queria, basicamente, dizer aos colegas que o espírito do debate, primeiro que aconteceu. (...)</blockquote>
<blockquote class="jota-article__citation">O que nós estamos fazendo, constatados alguns desajustes que, comprovadamente, ocorreram na eleição de 2020, quando se acabou com as coligações, são pequenos ajustes. (...)</blockquote>
<blockquote class="jota-article__citation">Vejam: a essência desse projeto de minha autoria, tão bem relatado pelo dedicado Senador Vanderlan, o Senador Cid já compreendeu. Um exemplo clássico: a capital do meu Estado, Mato Grosso, tem 25 cadeiras na Câmara de Vereadores. Neste modelo, sem pequenos aperfeiçoamentos, 19 partidos elegeram representantes. Como é possível? Chega a ser... Olha, queria até controlar as palavras. Imaginem no encaminhamento da votação. O Presidente da sessão, o Presidente da Câmara de Vereadores diz assim: "Para encaminhar pelo partido tal... " O líder da bancada fala por si mesmo. São 19 líderes que falam por si mesmos. Como administrar um sistema em que o Executivo tem 19 bancadas de um?</blockquote>
<blockquote class="jota-article__citation">O que nós estamos querendo corrigir é que se tenha a participação de bancadas efetivas.</blockquote>
As transcrições acima mostram que os parlamentarem tinham perfeita clareza dos objetivos pretendidos e dos efeitos que as modificações legislativas acarretariam no mundo dos fatos. A pulverização dos partidos torna impossível manejar um sistema de coalizão dentro dos parlamentos. Só isso já basta para perceber que a pretensão das ADIs 7.228 e 7.263 vai na contramão do que almejaram os legisladores.
Por ocasião do julgamento da <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=753356174">ADI 5.947</a>, o ministro relator Marco Aurélio afirmou que a definição do sistema proporcional é matéria que impõe “prudência na análise de pedidos veiculados em sede objetiva e deferência às instâncias representativas, considerada a liberdade de conformação constitucionalmente franqueada ao legislador ordinário – o qual, cumpre reafirmar por dever de coerência, há que se ter em alta conta” (página 19).
Tal entendimento do relator foi adotado pela unanimidade do STF. E vale registrar que a referida ADI 5.947 tinha por objeto o mesmo art. 109, § 2º, do CE, mas na redação anterior dada pela Lei 13.488/2017. A causa de pedir da petição inicial apontava precisamente para as dificuldades que o texto normativo então vigente acarretava em termos de fragmentação partidária e perda da densidade representativa dos partidos políticos.
Na ADI 5.947, o STF julgou improcedente o pedido formulado. Inclusive, o acórdão chegou a sinalizar que a antinomia do texto legal com a EC 97/2017 deveria ser resolvida na própria arena parlamentar (página 21). Foi precisamente a esse comando do STF que atendeu o Congresso Nacional ao aprovar a Lei 14.211/2021 impugnada nas ADIs já referidas.
Como se vê, ainda existe proporcionalidade, esse é um assunto cuja definição está a cargo do Congresso Nacional e que goza de espaço de conformação legislativa. A mera discordância quanto às normas legais não as torna inconstitucionais.
Agora, caso o pedido das ADIs 7.228 e 7.263 seja acolhido pelo STF, aí sim a proporcionalidade vai acabar, porque uma decisão legislativa oriunda de um órgão representativo terá sido substituída, sem razão, por um órgão judicial. Não existe proporcionalidade sem parlamento ativo.

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JOTA

Julgamento das ADIs 7228 e 7263 pode mudar o cálculo das 'sobras eleitorais'

Ainda existe a proporcionalidade eleitoral?

Proporcionalidade eleitoral: Julgamento das ADIs 7228 e 7263 pode mudar o cálculo das 'sobras eleitorais'