Opinião e Análise

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Roberta Simões Nascimento

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Na última quarta-feira, dia 6 de novembro, foi destaque o julgamento da <a class="c1" href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=11299">ADI 2135</a> pelo STF, como noticiado <a class="c1" href="https://www.jota.info/stf/do-supremo/stf-julga-constitucional-flexibilizacao-de-regime-de-contratacao-de-servidores">aqui</a>, tendo-se reconhecido a constitucionalidade da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm">EC 19/1998</a>, notadamente quanto à redação do art. 39, caput, da CF, que eliminou a obrigatoriedade do regime jurídico único dos servidores públicos e permitiu outras formas de contratação, com destaque para a figura do emprego público (conforme a CLT).
Um dos patronos da ADI considerou o desfecho um <a href="https://www.jota.info/artigos/o-julgamento-da-adi-2135-e-o-fim-do-regime-juridico-unico-o-stf-errou">erro</a>. Basicamente, insistiu no argumento central da <a class="c1" href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=14777194&amp;prcID=11299">petição inicial</a> da ação – cuja leitura vale cada linha –, no sentido da inconstitucionalidade formal da redação que a EC 19/1998 deu ao caput do art. 39, porquanto fruto do deslocamento do texto que iria ser a redação do § 2º do art. 39, nos termos do substitutivo aprovado quando da tramitação da <a class="c1" href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=169506">PEC 173/1995</a>. 
O problema – resumindo bastante a argumentação da inicial – estaria em que essa transposição do § 2º teria sido uma manobra para superar a não aprovação do Destaque para Votação em Separado (DVS) nº 9, que implicou na rejeição da proposta original de modificação do art. 39, caput, da CF, que pretendia pôr fim ao regime jurídico único. Como fundamento dessa alegada burla, a argumentação considerou a justificativa apresentada para o referido DVS e as atas taquigráficas da sessão de votação, que registram vários parlamentares encaminhando “não” ao destaque com o propósito de “manter” o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/regime-juridico-unico">regime jurídico único</a>.
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O DSV nº 9 obteve apenas 298 votos e, como consequência, seu objeto foi eliminado da proposição, como determina o art. 162, inciso V, do RICD. Especificamente sobre a figura do destaque, já se dedicou <a class="c1" href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/atos-interna-corporis-persiste-essa-categoria">coluna anterior</a>, a qual se remete o leitor para evitar repetição nesse momento. Aqui, importa avançar para o que ocorreu após a rejeição do DSV nesse caso da PEC que deu origem à EC 19/998 e que, de acordo com a inicial da ADI 2.135, teria extrapolado os limites de uma emenda de redação, na medida em que teria desvirtuado, subvertido e modificado votação já ocorrida.
Isso porque, de acordo com o RICD, art. 197, terminada a votação em primeiro turno, a PEC volta à Comissão Especial para que esta redija o vencido, isto é, a matéria “já decidida” pelo Plenário. Essa etapa (redação do vencido) só existe para projetos que tramitam em dois turnos, e seu objetivo é o de acomodar as emendas apresentadas em Plenário ao texto da proposição. Nos projetos aprovados em primeiro turno sem quaisquer emendas, a redação do vencido é dispensada, salvo se houver vício de linguagem, defeito ou erro manifesto a corrigir.
Um detalhe importante da prática quanto à redação do vencido – e que também ocorre na redação final – é o seguinte: com frequência, a redação é aprovada sem que efetivamente se tenha ainda a redação definitiva.
Pois bem. No caso da ADI 2.135, os requerentes alegaram que, nessa etapa da redação do vencido, o relator da <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/camara-dos-deputados">Câmara dos Deputados</a>, o então deputado Moreira Franco, ao converter o § 2º em novo caput do art. 39, teria burlado a decisão do Plenário e, à revelia do quórum de 3/5, reinseriu na proposição a eliminação da exigência do regime jurídico único que teria sido rejeitada com a votação do DVS nº 9. Nas palavras usadas, houve “expediente ardiloso” nos ajustes redacionais procedidos pelo relator.
A petição inicial, muito persuasivamente, narra as intercorrências subsequentes, a apresentação de questão de ordem acerca da prejudicialidade de diversos dispositivos em função da votação do DSV nº 9, etc. Para os requerentes, o parágrafo deslocado tinha pertinência com o texto rejeitado do caput; a rejeição do DSV nº 9 deveria ter tido o efeito de manter o texto então vigente; o relator somente poderia ter apresentado emendas de redação, as quais não se prestariam a modificar o mérito das proposições.
Vista a questão sob essa ótica da petição inicial da ADI 2135, de fato, a inconstitucionalidade seria flagrante. Entretanto, caberia uma digressão sobre o papel do destaque no processo legislativo, cuja essência parece não ter sido devidamente captada, bem como o que aconteceu na sequência, notadamente no segundo turno de votações na PEC, o que foi curiosamente omitido da petição inicial.
Começa-se pelo segundo ponto: as alterações redacionais implementadas pela Comissão Especial seguiram para discussões em segundo turno. Nessa ocasião, foi apresentado o DVS nº 8, que teve por objeto a integralidade do art. 39 nos termos do substitutivo na redação proposta para o segundo turno. Entretanto, por ocasião da votação desse DVS nº 8, a redação para o art. 39 foi aprovada com 343 votos favoráveis e 127 contrários.
Ora, vê-se que houve, sim, aprovação pelo quórum constitucional de 3/5 da transposição do § 2º (que não foi objeto de destaque) para o caput do art. 39, ocorrida no segundo turno de votações. Para que efetivamente ocorresse a manutenção do regime jurídico único como alega a petição inicial, o DVS nº 8 é que deveria ter sido rejeitado. Mas não o foi.
Agora, quanto ao papel do destaque, quem melhor incorporou a lógica da questão foi o então ministro Nelson Jobim, por ocasião do julgamento da <a class="c1" href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&amp;docID=513625">medida cautelar</a>, cujas considerações foram as seguintes: 
<blockquote class="c4 jota-article__citation">No presente caso, o substitutivo – que propunha diversas e profundas mudanças no texto da Constituição – foi aprovado com a maioria constitucional de 3/5 (em 1º turno: 309, sim; 147, não; em 2º turno: 351, sim; 134, não). O bloco de oposição, tentando inverter a lógica democrática, pretendeu convencer que a quebra do regime jurídico único apenas dependia da não alteração do caput do art. 39. Para tanto utilizou da técnica legislativa do destaque – que, vale dizer, apenas se presta a inversões pontuais de quórum – para fazer ruir toda a PEC 175/97 e subverter a maioria alcançada, momentos antes, ao aprovar a integralidade do substitutivo. No jogo político do embate entre maioria e minoria, a inversão de uma deliberação tomada por maioria qualificada somente pode ocorrer diante de uma outra deliberação do mesmo conteúdo e envergadura. Não é possível que a aprovação da integralidade de um substitutivo possa ser substituída pela não aprovação de uma matéria destacada, cujo sentido se manteve em outros dispositivos aprovados e não destacados.</blockquote>
A visão do ministro aqui parece mais do que acertada: sendo o destaque um instrumento para alterações pontuais (poucos dispositivos, ou mesmo só pequenos trechos de artigos, incisos), sua deliberação jamais poderia implicar na anulação da prévia aprovação, por maioria qualificada, de uma PEC ou seu substitutivo. O destaque serve, no máximo, para que a maioria faça concessões à minoria, mas não para a modificação de uma escolha política como um todo, fazendo as vezes de um destaque integral, o que não tem previsão regimental, e ainda implicaria a inversão da maioria pela minoria, como o ministro Nelson Jobim bem pontuou no trecho acima.
Mesmo com a rejeição do DVS nº 9, o substitutivo aprovado continuou prevendo a figura do emprego público em diversos dispositivos. Basta verificar, por exemplo, o art. 37, inciso I, que traz “os cargos, empregos e funções públicas”; seu inciso II, que se refere à “investidura em cargo ou emprego público”; seu inciso XI, que fixa o teto incidente sobre “a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos”, etc.
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Ou seja, se a vontade ou <a class="c1" href="https://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/58/232/ril_v58_n232_p167.pdf">intenção do legislador</a> tem algum peso para a interpretação da norma, notadamente em uma reforma constitucional, o que precisar contar na análise é a intenção do que foi aprovado como um todo, não simplesmente do que se pretendia com um mero destaque. Assim como “o Direito não se interpreta em tiras”, como afirma Eros Grau,<a id="ftnt_ref2" href="#ftnt2">[1]</a> tampouco o processo legislativo pode ser avaliado a partir de somente uma de suas etapas.
Sem maiores pretensões de aprofundar na complexidade do julgamento e nas <a class="c1" href="https://www.jota.info/artigos/adi-2-135-e-harmonizacao-constitucional">repercussões</a> que a questão ainda terá, do episódio, o que se extrai é o seguinte: se o STF pretende continuar perscrutando o processo legislativo, parece cada vez mais necessário, então, que aprenda também a entender a natureza dos trabalhos legislativos (a dinâmica política da maioria versus minoria), bem como seja capaz de interpretar corretamente a <a class="c1" href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/devem-os-juizes-examinar-os-argumentos-do-legislativo">argumentação</a> e os documentos que subsidiam e plasmam a formação da vontade legislativa.
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<a id="ftnt2" href="#ftnt_ref2">[1]</a> GRAU, Eros Roberto. Ensaio e discurso sobre a interpretação/aplicação do direito. 5. ed. rev. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 101.
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ADI 2.135: Destaque, redação do vencido, e intenção legislativa

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JOTA

O processo legislativo não se interpreta em tiras