Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

O que a inclusão do veto ao PL da Dosimetria na pauta, a marcação da sabatina do indicado à vaga de ministro do STF e o requerimento para a criação da CPI do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/banco-master">Banco Master</a> têm em comum? Como noticiado <a href="https://www.jota.info/legislativo/o-que-esta-por-tras-da-decisao-de-alcolumbre-de-pautar-o-veto-ao-pl-da-dosimetria">aqui</a>, um acordo entre as lideranças parlamentares amarrou o desfecho dessas três matérias. A coluna de hoje aborda como os acordos de líderes funcionam.
Os acordos de líderes são mecanismos de coordenação parlamentar, permitindo a organização da pauta legislativa e a fixação de procedimentos para a condução dos trabalhos legislativos. São firmados entre o presidente da Casa Legislativa e os líderes partidários, mas com algum grau de anuência dos liderados (afinal, os líderes precisam garantir que os acordos serão cumpridos e, se as preferências de lado a lado destoarem muito, isso não ocorrerá).
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Tais acordos constroem consensos em meio aos dissensos a respeito de aspectos variados: desde as matérias da ordem do dia (o que será votado e quando), passando pela designação de relatores, ao que será aprovado. Com os acordos, destrava-se a obstrução que paralisava os trabalhos legislativos. Algumas decisões extraordinárias só ocorrem com o consenso das lideranças.
Na Câmara dos Deputados, o Colégio de Líderes (locus privilegiado de celebração desses acordos) foi institucionalizado no art. 20 do seu regimento interno.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> Seus poderes, entretanto, não ficaram bem disciplinados nessa norma; estão pulverizados ao longo do regimento. É preciso buscar onde se estabeleceu o “ouvido o Colégio de Líderes” (por exemplo, arts. 25; 17, inciso I, alínea m; 15, inciso XI), ou lhe foi conferida legitimidade para certos requerimentos (por exemplo, arts. 160, § 4º; 66, § 4º; 92; etc.).
Essa instância decisória tinha surgido da Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988 para acelerar o processo de decisão. Como conta seu criador, o deputado constituinte <a href="https://bibliotecavirtual.cebrap.org.br/arquivos/o_colegio_de_lideres_d.pdf">Nelson Jobim</a>, as negociações de lideranças surgiram informalmente, como uma arena prévia à votação em plenário, em razão das dinâmicas ocorridas na Comissão de Sistematização, para identificar as matérias consensuais e definir os procedimentos para aquelas controvertidas.
Como resultado natural de seu funcionamento, o Colégio de Líderes se tornou um órgão tão poderoso, que foi necessário formalizá-lo. Segundo Jobim, se o Colégio de Líderes permanecesse informal, teria “poderes absolutos”; ao ser formalizado, seus poderes passaram a ser limitados pelo regimento.
Já o Senado não possui um Colégio de Líderes institucionalizado pelo seu regimento, que, como sabido, remonta a 1970. Até houve tentativas, mas nenhuma foi aprovada. O Regimento Interno do Senado Federal (RISF) se limita a prever em seu art. 412, inciso III, o princípio geral da impossibilidade de o acordo de liderança prevalecer sobre a norma regimental, exceto em caso de unanimidade em voto nominal, com quórum mínimo de três quintos da Casa. Ou seja, um acordo pode até contrariar uma norma regimental hic et nunc, sem que se torne “precedente”.
A falta de uma maior formalização dessa instância no Senado não impede os acordos, que acabam sendo firmados e respeitados com base no costume parlamentar. Ou seja, há ampla aceitação entre os congressistas quanto à utilização dessa ferramenta: o rompimento de um acordo não interessa aos seus participantes ou aos que dele dependem.
Essa tradição confere legitimidade aos acordos de líderes, que opera ao lado das fontes formais do Direito Parlamentar (como a Constituição e os regimentos internos), podendo o acordo ser até mais decisivo do que regras escritas.
Desde a Ciência Política, pode-se pensar os acordos de lideranças como um mecanismo para superar os problemas de ação coletiva e reduzir os custos de transação dentro das Casas Legislativas. Nesse sentido, para viabilizar tais acordos, ocorre uma “delegação de prerrogativas” por parte dos parlamentares aos líderes partidários, criando um equilíbrio “institucionalmente induzido”, na linha do que explica Kenneth Shepsle.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> Os acordos concretizam a delegação de poderes aos líderes, promovendo uma centralização decisória.
Daí que a essencialidade do Colégio de Líderes é muito maior na Câmara, em comparação com o Senado, já que a primeira Casa tem um número maior de membros, dependendo desse mecanismo de coordenação, ao passo que a segunda Casa tem um menor número de integrantes, e uma maior capacidade para coordenar sua atuação de forma descentralizada. Sem acordos de líderes, o custo de coordenação no Congresso seria proibitivo.
Quanto às críticas, tem-se que essa dinâmica concentra poder em poucos atores, reduz a transparência (já que normalmente as reuniões de líderes são a portas fechadas), limita a participação individual da maioria dos parlamentares (os que não estão na cúpula decisória, podendo-se alegar quebra do princípio one man, one vote ou da participação plena e igualitária de todos os parlamentares) e pode esvaziar o debate público (o debate para esses acordos não enfrenta a exposição pública).
Ainda assim, acordos de líderes são reconhecidos e protegidos pelo STF.
Tratam-se de matéria interna corporis. Na jurisprudência do STF, essa natureza tem sido respeitada. Por exemplo, no MS 24154, o senador Jefferson Péres questionou a aprovação de um calendário especial de votação de uma PEC, fruto de acordo de líderes, mas o ministro Nelson Jobim negou seguimento, decidindo que a tramitação de propostas no âmbito do Poder Legislativo e os acordos de líderes sobre procedimento são matéria interna corporis, insuscetíveis de controle judicial.
Por ocasião da medida cautelar do MS 34540, o ministro Luís Roberto Barroso indeferiu o pedido, sob o argumento de que a tese da petição inicial pressuporia interpretação do teor de acordo de lideranças firmado no Senado, inclusive à luz de um fato superveniente (deferimento da liminar na ADPF 402, que ordenava o afastamento imediato do senador Renan Calheiros do cargo de presidente do Senado), cuidando-se de matéria interna corporis. Esse writ pretendia suspender a tramitação da PEC.
No MS 33833, pretendia-se a inclusão de PECs na ordem do dia da Câmara dos Deputados, para discussão e votação na forma regimental. O ministro Dias Toffoli entendeu que esse tipo de pedido cuida de questão interna corporis, não suscetível de análise pelo Poder Judiciário, a submissão de matéria ao plenário se insere no juízo de oportunidade da presidência em conformidade com o acordo de lideranças. A decisão resgatou o MS 20464 no mesmo sentido, citado em diversas outras ocasiões.
Outra decisão digna de menção – evidenciando a importância da manutenção de acordos de liderança firmados pelos parlamentares, mesmo em face de judicialização – é o MS 31001. No caso, o deputado Sérgio Luís (eleito pelo PSC-BA, tendo posteriormente migrado para o PSD) se insurgiu contra ato do presidente da Câmara dos Deputados que anulou a eleição do impetrante como presidente de Comissão de Fiscalização e Controle e determinou a realização de nova eleição restrita ao partido ao qual cabia o cargo (o PSC), conforme o acordo de líderes.
O parlamentar sustentava o direito de concorrer como candidato avulso, a inaplicabilidade da proporcionalidade à presidência das comissões (aqui, de fato, tradicionalmente existe esse acordo em que as maiorias cedem espaço às minorias, para impedir que as maiores bancadas façam todos os presidentes de comissões, mas isso se dá nos termos do acordo firmado entre as lideranças), e a violação ao contraditório e à ampla defesa.
O ministro Toffoli negou seguimento ao MS, consignando que ao STF não é dado atuar como Corte revisora de ato interna corporis de caráter político. A decisão ainda avançou para tecer considerações sobre a prática dos acordos entre líderes partidários, enfatizando que o respeito a esses acordos é essencial para o equilíbrio político, o funcionamento da Casa Legislativa e a proteção das minorias.
Chegou a afirmar o seguinte: “(...) parece muito mais deletério à ordem constitucional dar guarida à vontade de um único parlamentar em detrimento de uma prática republicana e democrática da Câmara dos Deputados de garantir a participação de todas as forças políticas lá representadas na direção das Comissões daquela Casa, mediante acordo de todos os partidos e blocos parlamentares ao início da respectiva sessão legislativa. Ora, o partido ao qual agora está filiado o impetrante não participou daquele acordo por uma questão de ordem cronológica: ele não existia quando do início da atual sessão legislativa! A importância do cumprimento dos acordos no âmbito da atividade parlamentar é elemento de estabilidade democrática e cumpre papel fundamental a impedir impasses e disjuntivas que fariam o parlamento parar e a nação estagnar, evitando-se assim disputas intestinas intermináveis. Sem o cumprimento dos acordos políticos não há saudável convivência parlamentar" (p. 10, grifos no original).
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Dessa forma, reconheceu a legitimidade da intervenção do presidente da Câmara para fazer valer o acordo de eleição apenas dos integrantes do partido para o qual dada comissão ficou acordada. Ao mudar de partido, o parlamentar perde automaticamente o cargo de presidente de comissão e não há direito líquido e certo a que volte a se candidatar ao cargo fora da lógica partidária acordada. Assim, a distribuição de cargos em comissões com base em acordo de líderes é matéria interna do Legislativo e não pode ser revista pelo STF.
Como visto, os acordos de liderança são firmados com frequência quase diária dentro das Casas Legislativas e o Poder Judiciário não deve ser transformado em instância de revisão de decisões rotineiras do procedimento legislativo e da vida interna dos parlamentos.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Art. 20. Os Líderes da Maioria, da Minoria, dos Partidos, dos Blocos Parlamentares e do Governo constituem o Colégio de Líderes.
<ul>
<li>1º Os Líderes de Partidos que participem de Bloco Parlamentar e o Líder do Governo terão direito a voz, no Colégio de Líderes, mas não a voto.</li>
<li>2º Sempre que possível, as deliberações do Colégio de Líderes serão tomadas mediante consenso entre seus integrantes; quando isto não for possível, prevalecerá o critério da maioria absoluta, ponderados os votos dos Líderes em função da expressão numérica de cada bancada.</li>
</ul>
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> SHEPSLE, Kenneth. 1989. Studying Institutions: Some Lessons from the Rational Choice Approach. Journal of Theoretical Politics, Los Angeles, v.1, p. 131-147.

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JOTA

Origem, regras, limites formais e jurisprudência

Acordos de líderes parlamentares: entre veto, sabatina ao STF e CPI

Entenda como os acordos de líderes organizam a pauta do Congresso e por que o STF evita interferir neles