Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

Como noticiado <a href="https://www.jota.info/stf/do-supremo/gilmar-propoe-sumula-contra-pautas-bomba-e-pede-a-fachin-deliberacao-no-stf">aqui</a>, no último dia 17 de junho, o ministro Gilmar Mendes apresentou proposta de edição de verbete de súmula vinculante com a seguinte redação: “O art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias aplica-se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, sendo inconstitucional a lei ou ato normativo que crie ou altere despesa obrigatória, conceda benefício fiscal ou implique renúncia de receita sem prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro, bem como sem a indicação das respectivas medidas compensatórias, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal". O presidente do STF já autorizou a <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=7624830">tramitação</a> da PSV 150.
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_poder_q2&amp;utm_id=cta_texto_poder_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_poder&amp;utm_term=cta_texto_poder_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas</a>
A redação proposta vai na linha do julgado na ADI 5816 (julgada em 2019, estendendo a observância do art. 113 do ADCT a todos os entes federativos) e da tese aprovada por ocasião do julgamento da <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6909105">ADI 7633</a> (caso da desoneração), vazada nos seguintes termos: “O art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias devem ser observados no processo legislativo que trate de concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária e para proposições que criem ou alterem despesa obrigatória”.
Se por um lado, o entendimento de que o art. 113 do ADCT se aplica a todos os entes da Federação está consolidado na jurisprudência do STF há algum tempo; por outro lado, não há igual consolidação quanto à exigência de indicação das medidas de compensação previstas no art. 14, II, da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm">LRF</a>.
Embora a matéria já tenha sido examinada em alguns julgados anteriores à ADI 7633, a exemplo da <a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=772302786">ADI 7374</a> e do <a href="redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=783338691">RE 1.453.991-AgR</a>, a questão não tinha recebido essa centralidade. Daí que, na prática, com o julgamento da ADI 7633, o STF constitucionalizou a necessidade de indicação de medidas compensatórias (originalmente prevista apenas no art. 14 da LRF), justificando a obrigação como expressão de um dever constitucional de sustentabilidade orçamentária e de um elemento do chamado <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/o-que-e-o-devido-processo-legislativo">devido processo legislativo</a>.
A rigor, falta a condição prevista no art. 103-A da CF, segundo o qual o enunciado vinculante pode ser emitido apenas “após reiteradas decisões sobre matéria constitucional”. Pelo art. 2º, §1º, da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11417.htm">Lei 11.417/2006</a>, que regulamenta o art. 103-A da CF, é preciso que o enunciado da súmula tenha por objeto “a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja, entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública, controvérsia atual que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre idêntica questão.” Tais requisitos formais não estão atendidos no caso da PSV 150.
Além disso, ao restringir as exigências às proposições legislativas em sentido estrito (processo legislativo formal), a redação do enunciado cria um duplo padrão já criticado <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/o-art-113-do-adct-e-aplicavel-a-atos-normativos-do-poder-executivo">aqui</a>, porque exclui os atos normativos do Poder Executivo (como decretos, portarias e outros atos infralegais) que produzam efeitos equivalentes aos das proposições legislativas em matéria de despesa obrigatória ou renúncia de receita.
Do ponto de vista material, tem-se que a observância do art. 14 da LRF passará a constituir requisito de validade das leis que criem despesa obrigatória, concedam benefício fiscal ou impliquem renúncia de receita. Ocorre que, pela própria redação do art. 14, § 2º, da LRF, as medidas de compensação constituem mera condição de eficácia (por mais que o dispositivo legal use a expressão “só entrará em vigor”, tecnicamente, na falta de cláusula de vigência específica, o benefício previsto na lei será vigente, mas não eficaz).
Outro aspecto preocupante diz respeito a um problema não enfrentado pelo verbete: a falta de quaisquer parâmetros que permitam avaliar a suficiência ou adequação da estimativa exigida. Pela própria jurisprudência do STF, a mera existência do documento deixou de ser o bastante, tendo-se avançado para avaliar, não apenas se havia um cálculo, mas também se a metodologia empregada era capaz de cobrir adequadamente o impacto fiscal da medida.
A partir da ADI 7374, o STF passou a examinar se o estudo apresentado efetivamente correspondia ao impacto da medida legislativa. No caso, a nota técnica analisava genericamente a cadeia produtiva da laranja, mas não estimava a perda de arrecadação decorrente da redução do ICMS sobre cervejas produzidas com suco de laranja.
Da mesma forma, na ADI 7728-MC-Ref, a Corte reputou que a estimativa foi metodologicamente inadequada porque projetava apenas a perda de arrecadação referente aos veículos já existentes, desconsiderando fatores como atualização da base de cálculo, inflação e o provável aumento da frota incentivado pela própria isenção tributária. In casu, a lei impugnada tinha criado uma hipótese de isenção do IPVA no Estado de Roraima para automóveis elétricos, híbridos, híbridos Plug-in e a hidrogênio.
Sem a definição de um conteúdo mínimo da estimativa de impacto referida no art. 113 do ADCT, continuará existindo margem para comportamentos estratégicos de lado a lado, tanto por parte do controle judicial – que apreciará a suficiência da estimativa de forma casuística –, quanto do próprio Poder Legislativo, que se limitará a assegurar alguma informação orçamentária. Vai-se abrir uma nova fase no controle do STF quanto à observância do art. 113 do ADCT: se até há pouco o descumprimento decorria da falta de qualquer estimativa, doravante a controvérsia será sobre sua suficiência ou adequação.
Como explicado com mais detalhes no levantamento de 198 proposições legislativas examinadas pela Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado entre 2017 e 2025 realizado <a href="https://rbdc.com.br/revista/article/view/466/480">aqui</a>, o atendimento do art. 113 do ADCT nessa Casa Legislativa ainda é marcado por algumas dificuldades institucionais, notadamente pela falta de sistematização metodológica, por uma forte dependência técnica do Poder Executivo (em cuja posse estão os dados necessários para a realização das estimativas pelo Poder Legislativo) e por divergências quanto ao alcance da norma.
Do universo examinado, 76,09% das proposições deliberadas pela CAE foram consideradas sem impacto fiscal relevante (entre essas 149, 140 foram aprovadas e 9 rejeitadas); apenas 49 proposições foram tratadas como sujeitas ao art. 113 do ADCT (dessas 44 foram aprovadas (23,9%) e 5 rejeitadas); a referência expressa ao dispositivo constitucional apareceu em apenas 24 casos; e somente 6 proposições continham medidas formais de compensação.
Isso indica que na maior parte das proposições (mais de 3/4), a CAE dispensa a elaboração da estimativa sob o fundamento de que não haveria aumento de despesa ou renúncia de receita, ou que este impacto seria irrelevante. Entretanto, tal dispensa pressupõe precisamente aquilo que a estimativa deveria demonstrar. Em típico raciocínio circular, afirma-se que não há impacto sem que tenha sido produzido o documento destinado a aferir sua existência e sua magnitude.
A rigor, até mesmo a decisão de que o art. 113 do ADCT não incide deveria pressupor a realização de uma estimativa que demonstrasse tal ausência de impacto, por razões epistemológicas, procedimentais e do próprio controle de constitucionalidade, como se acaba de assinalar, já que o documento cumpre uma função justificadora do juízo legislativo.
Com efeito, o referido <a href="https://rbdc.com.br/revista/article/view/466/480">trabalho</a> traz os principais argumentos utilizados pela CAE para concluir pela não incidência do art. 113 do ADCT: a) a proposição não cria despesa obrigatória nem renúncia de receita; b) os eventuais custos seriam indiretos, potenciais ou meramente reflexos; c) a proposição apenas reorganiza competências ou procedimentos sem repercussão orçamentária; d) a norma possui caráter autorizativo ou facultativo, dependendo de ato futuro do Executivo; e) a matéria apenas explicita ou consolida disciplina já existente; e f) os efeitos financeiros seriam absorvíveis pelas dotações existentes. No texto, ilustra-se como essas considerações podem ser problemáticas em alguns casos.
Naturalmente, a CAE demonstra maior rigor técnico quando reconhece a existência de impacto fiscal (proposições consideradas geradoras de despesa ou renúncia de receita), exigindo estimativas quantitativas e frequentemente solicitando informações ao Poder Executivo para subsidiar os cálculos.
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Outro dos problemas constatados no estudo empírico em comento em relação ao Senado está em que, diferentemente do Regimento Interno da Câmara, o Regimento Interno da Casa Alta não prevê um procedimento predeterminado para o exame da compatibilidade orçamentária e financeira. Embora a Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle (CONORF) produza notas técnicas e a CAE realize esse controle na prática, não há padronização metodológica. Na impede estimativas meramente simbólicas.
À vista disso, voltando à PSV 150, é duvidoso que sua aprovação seja capaz de alterar o comportamento do Poder Legislativo. Assim como a SV n. 11 não eliminou o uso excessivo de algemas, mas apenas deslocou a controvérsia para a justificativa da autoridade policial, a PSV 150 dificilmente impedirá a aprovação de proposições desacompanhadas de estudos fiscais adequados. Tampouco colocará fim às controvérsias sobre o atendimento do art. 113 do ADCT ou à utilização desse dispositivo constitucional como parâmetro para expandir o controle judicial de constitucionalidade das leis e proposições.
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Há seis anos, a Defensor Legis nasceu com uma proposta: criar um espaço permanente para refletir sobre o Direito Constitucional Parlamentar e o processo legislativo, aproximando a pesquisa acadêmica, a prática institucional e os grandes debates públicos. Desde então, a coluna vem acompanhando discussões sobre projetos de leis, MPs, CPIs, controle de constitucionalidade e experiências estrangeiras, sempre com o propósito de compreender e explicar o funcionamento do Poder Legislativo.
Completar seis anos é motivo de celebração, e também de renovação do compromisso assumido desde o primeiro texto: contribuir para um debate jurídico sério, crítico e construtivo. Meu sincero agradecimento ao JOTA confiança renovada e, sobretudo, aos leitores, cuja interlocução qualificada é a razão de ser deste projeto.

Fachada lateral do Supremo Tribunal Federal (STF), com o Congresso Nacional ao fundo / Crédito: Marcos Oliveira/Agência Senado

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JOTA

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A PSV 150 e seus efeitos no comportamento do Legislativo e do STF

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