Opinião e Análise

Roberta Simões Nascimento

Quando se volta a falar de impeachment no Brasil, vale a pena conhecer a figura jurídica da “morte cruzada”, alcançada como consequência da aplicação dos artigos 130 e 148 da Constituição do Equador de 2008.
Em síntese, tais dispositivos estabelecem a possibilidade recíproca de destituição: tanto o Poder Legislativo pode destituir o presidente da República, quanto o presidente da República pode dissolver a Asamblea Nacional (como é chamado o equivalente ao Congresso Nacional do Equador).
<a href="https://conteudo.jota.info/poder-contato"><img class="size-medium wp-image-292717 aligncenter" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2021/01/jota-pro-poder.jpg" alt="" width="688" height="688" /></a>Ocorre que, nos dois casos, é como se (para usar uma metáfora do boxe) quem dá um nocaute levasse outro igual. Se a Asamblea Nacional remove o presidente da República, fica automaticamente dissolvida: são convocadas novas eleições gerais tanto para o Poder Executivo, quanto para o Poder Legislativo. Da mesma forma, se o presidente da República dissolve a Asamblea Nacional, fica automaticamente destituído.
De acordo com o artigo 130 da Constituição do Equador, a Asamblea Nacional pode destituir o presidente em dois casos: 1) por avocar funções que não lhe correspondem constitucionalmente (como, por exemplo, tirar os magistrados da cúpula judicial), conforme prévio parecer favorável do Tribunal Constitucional; ou 2) por grave crise política e comoção interna.
Concluído o procedimento previsto na lei, em 72 horas, a Asamblea Nacional resolverá em decisão fundamentada, com base em meios de defesa apresentados pelo presidente da República. Para a destituição, é necessário o voto favorável de 2/3 de seus membros. Esse poder só pode ser exercido uma única vez durante os 3 primeiros anos da legislatura.
No caso de destituição, o vice-presidente assumirá a presidência da República. Então, no prazo máximo de 7 dias após a publicação da resolução de destituição, devem ser convocadas eleições legislativas e presidenciais antecipadas (para uma mesma data) para o resto do período respectivo.
Por seu turno, o presidente da República pode dissolver a Asamblea Nacional em três situações: 1) quando, a seu juízo, esta tiver assumido funções que não lhe correspondem constitucionalmente, também após parecer favorável do Tribunal Constitucional; 2) se esta se obstruir repetidamente e injustificadamente à execução do Plano Nacional de Desenvolvimento (que equivaleria à aprovação das leis do programa de governo); ou 3) por grave crise política e comoção interna. Esse poder também só pode ser exercido pelo presidente uma única vez nos primeiros 3 anos do mandato, que é de 4 anos.
Da mesma forma, no prazo máximo de 7 dias após a publicação do decreto de dissolução, serão convocadas eleições legislativas e presidenciais (para a mesma data) para o resto do período respectivo.
Até a instalação da nova Asamblea Nacional, o presidente da República pode, com prévio parecer favorável do Tribunal Constitucional, expedir decretos-leis de urgência econômica, que podem ser aprovados ou revogados pelo órgão legislativo (posteriormente).
Dentro do sistema de freios e contrapesos, trata-se da incorporação de uma ferramenta típica do parlamentarismo ao sistema presidencialista. No entanto, diferentemente da moção de censura, que dispensa a apresentação de razões para a perda de confiança, a figura equatoriana exige uma motivação mínima – muito embora não chegue ao nível de exigência de um impeachment, o qual ainda dependeria da prática de condutas específicas.
Está claro que a “morte cruzada” e o impeachment não são figuras equivalentes, o que prejudicaria qualquer comparação. Inclusive, a Constituição do Equador também traz sua própria modalidade de julgamento político do presidente da República pela prática de crimes, conforme o art. 129.
<blockquote class="jota-article__eye">A grande diferença em relação ao impeachment é, ao mesmo tempo, o principal atrativo da “morte cruzada”: se o Poder Legislativo entender que o presidente da República incorre nas situações da “morte cruzada”, tanto o presidente quanto os membros da Asamblea Nacional devem deixar seus cargos.</blockquote>
O instituto foi inserido como novidade na Constituição do Equador de 2008. Tal hibridismo resultou das necessidades políticas equatorianas após sucessivas rupturas institucionais – desde 1830, o Equador já teve 20 Constituições, e chegou à média de uma nova Constituição a cada 8 anos –, em uma tentativa de neutralizar a hegemonia política de um dos poderes sobre os demais.
À pergunta: a morte cruzada é compatível com um sistema presidencialista? A resposta parece ser sim, pois há tantas variações concretas, que o correto seria falar em presidencialismos, já que o modelo admite certas anomalias em seus mecanismos de freios e contrapesos, desde que mantida a separação de poderes.
Como ainda não foi usada desde a sua instituição, a figura desperta dúvidas sobre se é simplesmente ineficaz ou se está realmente conseguindo alcançar seu objetivo de conferir alguma estabilidade na política do Equador.
Fica a reflexão: será que os mecanismos de checks and balances só funcionam se forem aplicados na prática? Seriam necessariamente ruins as ferramentas de uso preponderantemente latente ou de cunho dissuasório-persuasivo (com salvaguardas que desestimulam a sua utilização)?
Talvez, o grande valor da “morte cruzada” residiria justamente em servir de advertência aos poderes. Por isso, mesmo nunca implementada, a solução desperta curiosidade, nem que seja só no plano teórico.
É bem verdade que só a história poderá responder se o instituto acabou favorecendo maus políticos que passaram impunes. Mas o interessante está em fazer com que a decisão de remover um presidente também seja sentida na “própria carne” do Legislativo, fazendo “doer” também nos parlamentares.
É a ideia da “pele em risco” (skin in the game) explorada pelo trader de opções financeiras e filósofo Nassim Taleb, que usa justamente os políticos como exemplo de assimetria na sociedade: por vezes, sem arriscar a própria pele, os políticos mantêm os ganhos e vantagens de governar, transferindo os prejuízos e desvantagens de suas ações aos governados<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
A “morte cruzada” corrigiria essa assimetria, permitindo que, além do presidente, os parlamentares passem a arcar também com as consequências de suas ações.
Aqui, não se defende que a inovação jurídica equatoriana seja usada como modelo para Brasil. A possibilidade de o presidente da República dissolver o Parlamento e convocar novas eleições até chegou a existir na Constituição de 1937, art. 167, parágrafo único, mas sem que o presidente caísse junto (ou seja, a medida era tão autocrática quanto a própria a Carta de 1937). Hoje, à luz da atual Constituição de 1988, a providência seria inconstitucional e crime de responsabilidade, por atentar contra “o livre exercício do Poder Legislativo”, nos termos do art. 85, inciso II.
A ideia é chamar a atenção para a necessidade de uma medida que gere real equilíbrio entre os poderes, sem instabilidade política ou paralisia decisória. Além disso, é necessário que os mecanismos de checks and balances não desvirtuem as naturezas e funções dos poderes, em especial do Poder Legislativo. Este argumento ficará claro mais adiante.
Não é de hoje que o sistema presidencialista (não o modelo puro, mas o existente concretamente nos países) é apontado como uma das principais razões para o fracasso das democracias latino-americanas. Karl Loewenstein já afirmava que o “tipo americano de governo” é o de mais difícil funcionamento. Embora, <a href="http://www.cieplan.org/wp-content/uploads/2019/12/Reforma-partidos-politicos_Capitulo_1_P1.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">haja quem discorde de que o problema seja o presidencialismo</a> em si, tal diagnóstico é a opinião majoritária.
De fato, os sistemas presidenciais funcionam mal em países muito divididos e com sistemas partidários fragmentados, e não oferecem soluções institucionais eficazes para crises ou remédios para o bloqueio institucional.
No caso do Brasil, os últimos anos mostram que o sistema presidencialista desenhado na Constituição de 1988 apenas vem encobrindo um parlamentarismo “branco” ou informal, dado o crescente protagonismo institucional do Congresso Nacional, sem que isso implique necessariamente perda de governabilidade (pois o presidente que se rende às negociações junto ao Poder Legislativo consegue se manter no cargo).
Ou seja, os mecanismos constitucionais que sustentariam a preponderância do Poder Executivo na CF – 1) a extensa lista de matérias de iniciativa legislativa privativa do presidente da República, 2) o poder de editar medidas provisórias, 3) a faculdade de solicitar urgência em projetos de lei, e 4) o poder de veto, mesmo com a possibilidade de ser derrubado – não têm sido suficientes para garantir um Poder Executivo institucionalmente forte.
Na prática, os poderes do Congresso Nacional são enormes, o dia a dia revela que a aprovação das leis de interesse do governo requer um tipo especial de acordo, formado a partir de uma coalizão, resultado de negociações que incluem, não só o conteúdo das medidas legislativas (que costumam desfigurar as propostas de iniciativa do presidente), mas também uma série de outras questões, como a aprovação de emendas orçamentárias, distribuição de recursos de forma mais ampla, indicação de cargos na administração pública, etc.
<blockquote class="jota-article__eye">Nesse toma-lá-dá-cá, a simples ameaça de uma “morte cruzada” poderia abrir o caminho para negociações em que o presidente não fique refém da maioria necessária para governar. Não dando certo, sairia como mártir.</blockquote>
No entanto, como aqui não se permite nada parecido à dissolução do Parlamento, quando surge uma crise, o impeachment costuma ser apresentado como solução para o sistema se livrar de um presidente incompetente ou impopular.
Mas, por ser um processo demorado e depender de amplas articulações, o impeachment não é (ao menos segundo a experiência mostra até agora) uma ferramenta adequada para problemas de conjuntura. A convulsão e a tensão precisam ser persistentes e subir em escalada para formar a atmosfera “propícia” à remoção do presidente do cargo.
No momento em que este texto é escrito (dia 31 de janeiro de 2021), isso ainda não vem acontecendo, ao menos segundo o termômetro que é a ferramenta Google Trends: no Brasil, o ápice de buscas pela palavra impeachment ocorreu entre 17 e 23 de abril de 2016. Embora as pesquisas venham subindo desde o dia 12 de janeiro de 2021, o número ainda é infinitamente inferior ao da época do último impeachment no país.
Mas já que o impeachment parece estar entrando para a agenda de 2021, convém recordar que se trata de um julgamento político – ou político-jurídico – mas jamais estritamente jurídico. E aqui se chega ao que se queria comentar sobre o papel do Poder Legislativo nesse processo, conforme o desenho institucional que lhe foi reservado na Constituição de 1988.
Didaticamente, seria possível classificar as funções constitucionais do Poder Legislativo em: 1) função legislativa: para elaborar leis em geral (art. 48); 2) função orçamentária: para aprovar o orçamento proposto pelo presidente da República (art. 166); 3) função de fiscalização contábil, financeira e orçamentária (art. 70); 4) função de controle externo: desempenhada com auxílio do Tribunal de Contas (art. 71) e da comissão mista de orçamento (art. 166, § 1º); 5) função de controle do governo, incluindo a convocação de ministros e autoridades (art. 50); 6) função de direção política, com destaque para a competência exclusiva de aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado de sítio, ou suspender qualquer uma dessas medidas (art. 49, inciso IV); 7) função de informação (art. 50, § 2º); 8) função de expressão ou representação: inerente a todo Parlamento composto de representantes eleitos do povo (arts. 45 e 46); 9) função de investigação: desempenhada pelas comissões parlamentares de inquérito – CPIs (art. 58, § 3º); e 10) função de julgamento de crimes de responsabilidade (art. 51, inciso I, art. 52, incisos I e II, e art. 86).
No que interessa à coluna de hoje, as duas últimas atribuições merecem um aprofundamento.
Da leitura dos dispositivos constitucionais, observa-se que dentro do Poder Legislativo só as CPIs têm poderes de investigação próprios das autoridades judiciais (art. 58, § 3º), sendo certo que tais poderes não devem ser confundidos com os poderes de pedir informações (art. 50, § 2º).
Ou seja, ao que parece, o constituinte quis atribuir tais poderes de investigação somente a uma fração do Legislativo: o grupo dos parlamentares que integrem as CPIs – para cuja criação é necessário o requerimento de 1/3 dos membros das Casas, em conjunto ou separadamente –, de modo que os poderes de investigação não são uma atribuição “difusa” da qual todos os parlamentares possam se valer individualmente ou fora desse colegiado fracionário.
Outro ponto importante: os poderes de investigação parlamentar exigem, ainda, que a apuração seja quanto a um “fato determinado”, sendo essa uma das condições impostas pela Constituição para a instauração da própria CPI. Relatos vagos, fatos genéricos e meras opiniões não são suficientes para inaugurar o exercício dos poderes de investigação dentro do Congresso Nacional.
Por seu turno, no julgamento do presidente da República, seu vice-presidente e dos ministros de Estado por crime de responsabilidade, compete à Câmara dos Deputados apenas o juízo de “admissibilidade”. O art. 51, inciso I, traz a competência para “autorizar, por 2/3 de seus membros, a instauração de processo”, não estabelece “poder para investigar”.
Já o Senado Federal funciona como tribunal de julgamento político, conduzido pelo presidente do STF. Quanto às autoridades listadas no art. 52, inciso II, o Senado Federal se encarrega sozinho da admissibilidade, processamento e julgamento.
Explicado tudo isso, o que se extrai de conclusão é que, ao menos à luz da atual CF, é duvidoso que exista uma atribuição (ou sequer uma autorização) constitucional para o Poder Legislativo (ou de quaisquer de suas Casas) usar o mecanismo de impeachment para “investigar” o presidente da República.
Em primeiro lugar, porque, como já dito, o poder de investigar do Congresso Nacional se concentra nas CPIs. Instrumentalizar o impeachment para investigar o que quer que seja equivaleria a uma deturpação do instituto, da lógica do sistema acusatório vigente no país (em que são separadas as funções de acusar e julgar) ou, no mínimo, a uma inversão de ordem dos procedimentos (como uma denúncia que vem antes do inquérito).
Em segundo lugar, porque, como consequência do anterior, se o objetivo é investigar, não seria necessário instaurar procedimento de impeachment. Para isso, já existem a possibilidade de criação de uma CPI ou o próprio art. 50 da CF, pelo qual a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas comissões podem convocar autoridades e pedir informações sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a negativa.
Em terceiro lugar, porque, se para instaurar uma CPI é necessário “fato determinado”, então, a fortiori, para admitir o processamento de uma denúncia de impeachment (que é muito mais grave), é preciso cumprir requisito semelhante, sob a forma de uma mínima exposição do fato que configura crime de responsabilidade e todas as suas circunstâncias (até mesmo para permitir a defesa), acompanhada, ainda, de “justa causa” consistente em lastro probatório mínimo que embase a acusação. Portanto, isso reconduz à impossibilidade de usar o impeachment como meio de investigação, sob pena de confundir causa e consequência.
Remover do cargo um presidente da República para impedir que, com o poder que o cargo lhe confere, ele cause mais danos à nação, de fato é uma decisão que cabe ao Poder Legislativo, mas cada vez mais fica a impressão que o impeachment é uma ferramenta mal compreendida no Brasil: uns pretendem usá-lo como se fosse uma moção de censura (sem a prática de crimes de responsabilidade), outros querem instrumentalizá-lo como “procedimento de investigação”, o que converteria o Congresso Nacional em uma grande CPI, sem qualquer lastro constitucional.
Daí que a ideia da “morte cruzada”, mesmo com todas as críticas, tem o mérito de garantir algum skin in the game parlamentar, evitando desvio de finalidade e invocações temerárias de impeachment.
Ao mesmo tempo em que demandaria o sacrifício dos parlamentares se a destituição do chefe do Executivo for utilizada, confere ao presidente da República algum tipo de “efeito persuasivo” para a colaboração do Congresso com o governo. Mas, como diria Millôr Fernandes: “Grande erro da natureza é a incompetência não doer”, uma máxima que parece ter aplicação geral nessa discussão.
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O episódio 48 do podcast Sem Precedentes faz uma análise sobre a atuação do Supremo Tribunal Federal (STF) em 2020 e mostra o que esperar em 2021. Ouça:
https://youtu.be/-hMj5lwWXEE
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> TALEB, Nassim Nicholas. Arriscando a própria pele: assimetrias ocultas no cotidiano. Rio de Janeiro, Objetiva, 2018, p. 66.

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JOTA

Seria o curioso instituto do Equador uma alternativa melhor do que o impeachment?

A ‘morte cruzada’ do Executivo e do Legislativo

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