Opinião e Análise

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Yasser Gabriel

A Lei de Contratações Públicas (Lei 14.133, de 2021) estruturou o controle das contratações a partir do modelo das “três linhas de defesa” (art. 169). De modo geral, atribuiu aos próprios órgãos e entidades contratantes a responsabilidade primária pela prevenção, identificação e correção de irregularidades, reservando aos órgãos de controle interno (segunda linha) e aos tribunais de contas (terceira linha) uma atuação mais ampla e estratégica.
Com base nessa lógica, o Tribunal de Contas da União (TCU) havia consolidado entendimento de que interessados deveriam provocar inicialmente as instâncias de controle das primeira e da segunda linha de defesa, antes de representar ao tribunal para questionar a regularidade de uma contratação pública. O posicionamento foi sintetizado no acórdão 1146, de 2024, do Plenário.
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A orientação buscava prestigiar a capacidade de autocorreção da administração e evitar que questões passíveis de solução interna fossem encaminhadas diretamente ao controle externo. Havia também a preocupação de racionalizar a atuação dos tribunais de contas, direcionando seus recursos para situações de maior relevância e complexidade.
O cenário mudou com o acórdão 1063, de 2026, também do Plenário. Nele, o TCU concluiu que a busca prévia das instâncias administrativas não constitui requisito para o conhecimento de representação formulada com fundamento na Lei de Contratações Públicas. Para o tribunal, a disciplina das linhas de defesa na lei não pode ser interpretada como obstáculo ao acesso do particular ao controle externo.
O novo entendimento pode ampliar a proteção de licitantes e contratados diante de irregularidades potencialmente graves, especialmente em situações nas quais mecanismos internos não sejam capazes de oferecer resposta efetiva. Também reforça a função dos tribunais de contas como destinatários de denúncias e representações relacionadas à gestão de recursos públicos.
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Por outro lado, a flexibilização pode produzir efeitos indesejados. Ao reduzir incentivos para a utilização prévia dos mecanismos internos de controle, existe o risco de amortecimento da lógica de governança adotada pela lei 14.133. Além disso, o número de representações pode gerar sobrecarga dos órgãos de controle externo e retardar a apreciação de matérias mais relevantes.
A nova orientação privilegia o acesso ao controle externo. Resta observar se sua aplicação prática conseguirá preservar efetividade das linhas de defesa concebidas pela lei. Se antes as linhas de defesa poderiam ser vistas como um modelo a ser prestigiado por todos os envolvidos no controle das contratações, agora parecem ser compreendidas apenas como mecanismo de organização interna da administração. A questão que surge é se essa leitura fortalece ou enfraquece a cultura de governança que a Lei de Contratações Públicas procurou instituir.

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A mudança de entendimento do tribunal sobre as linhas de defesa da Lei 14.133, de 2021

TCU nas linhas de defesa das contratações públicas

A mudança de entendimento do TCU sobre as linhas de defesa da Lei 14.133, de 2021