Controle Público

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TCU: justiça administrativa?

2019 revela que Tribunal se vê como juiz de ofício de qualquer interesse público

TCU
Crédito: Tribunal de Contas da União

Desde sua criação, há mais de um século, o Tribunal de Contas da União (TCU) tem o mesmo mandato: atuar como “polícia da gestão financeira pública”. Mas o TCU de hoje não é o mesmo de outrora. Olhar panorâmico para seu comportamento e jurisprudência recentes sugere empenho na criação de uma justiça administrativa de ofício — isto é, de locus superior de decisão e revisão de qualquer assunto público.

O movimento parece impulsionado por importante mudança na leitura que o próprio TCU faz de suas competências e campo de atuação.

Há certo consenso de que, no passado, o Tribunal costumava ser menos criativo no exercício de suas competências, enxergando como seu apenas o campo das finanças do Estado em sentido estrito.

Atualmente, contudo, o TCU não só parece propenso a desempenhar suas competências com mais liberdade, como a exercer controle em espaço não propriamente adstrito às finanças públicas.

Adotando conceito de prejuízo ao erário bastante largo, tem-se a impressão de que o Tribunal supõe necessária sua manifestação sempre que ações de agentes públicos, ou de privados com relação contratual com o Estado, puderem, por qualquer motivo, vir a ter algum impacto sobre as finanças públicas, ainda que de modo eventual e indireto.

O problema dessa premissa é que, no limite, qualquer fato ou ato tem dimensão financeira. Como resultado, o TCU passou a se manifestar sobre praticamente qualquer assunto relacionado ao mundo público, incluindo, por exemplo, temas típicos de gestão, inseridos na função administrativa clássica. Aos poucos, o Tribunal parece deixar de exercer a específica missão de polícia das finanças públicas, assumindo a posição de juiz de última instância de todos os interesses públicos.

Se esse diagnóstico estiver correto, o Tribunal estaria arrogando para si a função de instância superior de uma justiça administrativa de ofício inexistente no Brasil e no mundo, estabelecendo, na prática, uma espécie de concorrência com o Poder Judiciário — a quem, pela Constituição, compete julgar qualquer ameaça ou lesão a direito, incluindo as que dizem respeito ao Estado.

Comportamentos do Tribunal identificados pelo Observatório do TCU da FGV Direito SP + SBDP ao longo de 2019 parecem corroborar esse diagnóstico: alargamento de seus próprios poderes cautelares; controle de gastos do Executivo com publicidade; uso da desconsideração da personalidade jurídica; controle prévio de contratações públicas; ampliação do controle em direção a sujeitos tipicamente não submetidos à jurisdição de contas; controle dos programas de compliance das empresas estatais; controle da celebração de acordos de leniência; emissão de determinações à administração, inclusive em auditorias operacionais; e controle sobre a regulação.

A seleção de casos de destaque no TCU em 2019, realizada pelo JOTA, também ajuda a ilustrar esses comportamentos.

Ao agir como se fosse uma justiça administrativa de ofício, o TCU parece ensaiar um mix de gestão e jurisdição exploratórias, testando suas possibilidades e limites a partir da reação do Executivo, Legislativo e Judiciário, dos agentes em geral sujeitos à sua jurisdição e da opinião pública.

Esse comportamento expansivo do TCU se beneficia da benevolência dos demais Poderes, que têm tomado decisões e agido de forma a naturalizá-lo. Assim, pouco a pouco o Tribunal ganha dimensão que, na experiência internacional, nenhuma outra instituição superior de controle da administração pública tem. Estamos na rota certa? A ver como a trajetória de desenvolvimento da instituição seguirá em 2020.

 

***Subscrevem o texto: André de Castro O. P. Braga; André Rosilho; Conrado Tristão; Daniel Bogéa; Eduardo Jordão; Gustavo Leonardo Maia Pereira; Juliana Bonacorsi de Palma; e Yasser Gabriel.


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