Opinião e Análise

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Os serviços sociais autônomos (comumente referidos como entidades do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/sistema-s">Sistema S</a>) surgiram na década de 1940, vinculados ao sistema sindical, com o propósito de apoiar a indústria, o varejo e os próprios trabalhadores. Ao longo dos anos, eles se multiplicaram e se diversificaram.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>
As leis de criação dessas entidades são de diferentes eras, tendo previsto características muito próprias a cada serviço social autônomo — alguns, como a Agência Brasileira de Desenvolvimento, nem sequer levam a palavra “serviço” no nome. Ainda assim, todas compartilham certos denominadores comuns.
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Elas são voltadas a interesses da coletividade, são instituídas ou autorizadas por lei, não têm fins lucrativos e são mantidas, parcial ou integralmente, por contribuições compulsórias. Mas nunca foram consideradas — pela legislação, doutrina ou jurisprudência — como integrantes da administração pública.
Por outro lado, embora tenham personalidade jurídica de direito privado, não são vistas como entidades estritamente privadas — tanto é assim que normas as incluíram no rol de jurisdicionados de tribunais de contas. Elas são exemplo do que se convencionou chamar de entidades públicas não estatais.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>
Fossem os serviços sociais autônomos entidades estatais, não haveria dúvida: sobre eles incidiriam as regras do regime jurídico administrativo, previstas em sua maioria no art. 37 da Constituição (dever de realizar concurso, de licitar etc.). Mas o fato de não pertencerem ao Estado — e de tampouco se enquadrarem como entidades puramente privadas — faz com que a definição do seu regime jurídico seja tarefa mais complexa.
Considerando esse cenário, o Observatório do TCU da FGV Direito SP + Sociedade Brasileira de Direito Público (sbdp) se propôs a apurar a influência do órgão de controle na conformação dos serviços sociais autônomos federais e do seu regime jurídico.
Será que o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/tcu">TCU</a>, por meio de sua estrutura interna e jurisprudência, estaria fomentando a equiparação dos serviços sociais autônomos a entidades estatais?
A pesquisa, ainda em curso, conta com o apoio da Confederação Nacional da Indústria (CNI), da Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo (CNC) e da Confederação Nacional do Transporte (CNT) e se desdobra em dois eixos: levantamento jurisprudencial (abarcando 314 acórdãos proferidos entre 2020 e 2024) e entrevistas com auditores federais do controle externo.
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Dentre os achados preliminares, destacamos os seguintes:
<ul>
<li>O fato de o TCU ter estrutura interna especializada em entidades do Sistema S contribui para que a atividade de controle seja mais sensível às suas particularidades;</li>
<li>Em muitos casos, o TCU invoca princípios gerais, sobretudo os do art. 37 da Constituição, para impor a entidades do Sistema S comportamentos e medidas esperados de entidades estatais;</li>
<li>Em abstrato, o TCU sustenta que as entidades do Sistema S estariam sujeitas a controle de fim, e não de meio. Na prática, o tribunal parece considerar que controle finalístico pressupõe o controle procedimental.</li>
</ul>
Os achados conclusivos, com o seu devido detalhamento, serão divulgados após a finalização da pesquisa ainda em 2025.
Autores:
André Rosilho – Professor da FGV Direito SP. Coordenador do Observatório do TCU da FGV Direito SP + Sociedade Brasileira de Direito Público – sbdp. Doutor em Direito do Estado pela Faculdade de Direito da USP. Mestre em Direito pela FGV Direito SP. Sócio de Sundfeld Advogados
Gabriela Duque – Professora na FGV Direito SP, mestre em Direito Administrativo pela PUC-SP, pesquisadora do Observatório do TCU da FGV Direito SP + SBDP e sócia fundadora do Duq Advogados
Gustavo Silva Torres – Residente jurídico na Procuradoria Geral do Estado de São Paulo. Pesquisador do Observatório do TCU da FGV Direito SP + Sociedade Brasileira de Direito Público – sbdp. Graduado em Direito na USP
Jolivê Rocha – Mestrando em Direito e Desenvolvimento pela FGV Direito SP. Pesquisador do Observatório do TCU da FGV Direito SP + Sociedade Brasileira de Direito Público – sbdp. Advogado
Mariana Carvalho – Membra da Comissão de Advocacia perante Órgãos de Controle da OAB-DF e pesquisadora do Observatório do TCU da FGV Direito SP + Sociedade Brasileira de Direito Público - sbdp. Advogada associada ao Piquet, Magaldi e Guedes Advogados
Mariana Vilella – Sócia da Kruchin e Vilella Consultoria Jurídica. Coordenadora da Escola de Formação Pública da Sociedade Brasileira de Direito Público (sbdp). Pesquisadora do Observatório do TCU da FGV Direito SP + sbdp. Doutora em Educação pela PUC-SP
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Hoje, no âmbito federal, são classificados como serviços sociais autônomos — e, por conseguinte, entidades do “Sistema S”: o Serviço Social da Indústria (Sesi), o Serviço Social do Comércio (Sesc), o Serviço Nacional de Aprendizagem da Indústria (Senai), o Serviço Nacional de Aprendizagem do Comércio (Senac), o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), o Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (Senar), o Serviço Nacional do Transporte  (Sest),  o  Serviço Nacional  de  Aprendizagem  do  Transporte  (Senat),  o Serviço Nacional de Aprendizagem das Cooperativas (Sescoop), a Associação das Pioneiras Sociais –Rede Sarah ou Centro de Reabilitação Sarah Kubitschek, a Agência Brasileira de Apoio à Gestão do SUS (AGSUS), a Agência de Promoção de Exportações do Brasil (Apex-Brasil), a Agência Brasileira de Desenvolvimento  (ABDI), a  Agência  Nacional  de  Assistência  Técnica  e  Extensão  Rural (Anater),a Agência Brasileira de Promoção Internacional do Turismo (Embratur), dentre outros.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Carlos Ari Sundfeld e Vera Monteiro (coord.). Introdução ao Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 296 e ss.

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Pesquisa do Observatório do TCU da FGV Direito SP mapeia como o TCU controla os serviços sociais autônomos

TCU e as entidades do Sistema S

Pesquisa do Observatório do TCU da FGV Direito SP mapeia como o TCU controla o Sistema S, os serviços sociais autônomos