Controle Público

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Quem dá as cartas na regulação?

Os riscos e benefícios do poder de agenda do TCU

Imagem: Pixabay

Em 2018, o Observatório do TCU detectou tendência de aumento do controle prévio pelo Tribunal de Contas. O órgão tem reforçado suas ações preventivas, antecipando eventuais problemas no trato com verbas públicas. Distancia-se paulatinamente do modelo de controle a posteriori concebido como regra pela Constituição de 1988.

A racionalidade dessa postura parece clara: quanto antes houver intervenção, menor o dano gerado à sociedade por agentes públicos de má-fé e maior a possibilidade de correções de rota por parte de gestores bem-intencionados.

Contudo, não se deve presumir que os potenciais benefícios desse tipo de ação sejam, sempre, superiores a seus custos.

No campo das desestatizações e do controle sobre a regulação, esse movimento é simbolizado pela recente Instrução Normativa 81 (20.6.18). A norma reformou o modelo de controle de desestatizações pelo TCU, estabelecendo novas obrigações que reforçam as possibilidades de controle prévio, como o dever de submissão de prorrogações contratuais ao Tribunal com antecedência de 150 dias da data prevista para assinatura.

Dois aspectos saltam aos olhos.

Ao editar regra nova que impactou agentes regulados, o TCU fez as vezes de regulador.

No entanto, deixou de adotar mecanismos de governança que ele próprio recomenda a agências. No Acórdão 240/2015-Plenário, por exemplo, defendeu o aprimoramento do processo normativo de agências, criticando a ausência de ferramentas de mensuração de custos e benefícios e de participação externa na tomada de decisão.

No caso da edição da IN 81, os reflexos da falta de participação foram sentidos de imediato. Diante da incerteza gerada sobre a aplicabilidade da norma a procedimentos de prorrogação já em curso, o Tribunal teve que recuar e instituir regra de transição para modular temporalmente os efeitos da regra (IN 82, de 4.7.18).

Mais graves, contudo, podem ser os efeitos de longo prazo do controle cada vez mais precoce sobre a atividade regulatória.

Ao fiscalizar cada passo do jogo, o Tribunal se afasta da célebre imagem de controlador de segunda ordem. Agindo como aquele que dá as cartas, pode resolver problemas pontuais, mas tende a engessar a regulação estatal.

Mesmo quando sua intervenção é justificada por baixos padrões de governança do ente fiscalizado, no longo prazo, essa transferência de poder ao controlador tende a transformar reguladores em meros espectadores. Como consequência, o poder-dever de construir uma agenda condizente com as reais necessidades do setor regulado fica ainda mais distante da realidade de nossas fragilizadas agências.

As novas regras da IN 81 entraram em pleno vigor neste ano de 2019. Seus custos e benefícios, todavia, continuam incertos.


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