Opinião e Análise

Vitória Damasceno

Yasser Gabriel

A privatização de uma empresa estatal altera sua sujeição ao controle do Tribunal de Contas da União (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/tcu">TCU</a>). Porém, até que ponto essa mudança de natureza jurídica alcança fatos ocorridos quando a companhia ainda integrava a administração indireta?
A jurisprudência do TCU vem respondendo a essa pergunta há mais de duas décadas.
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A privatização retira do tribunal, em regra, a possibilidade de buscar, por tomada de contas especial, a recomposição de um patrimônio que passou a ser privado. Contudo, ela não altera retroativamente a natureza dos atos de gestão praticados quando a empresa ainda era estatal, nem elimina a possibilidade de responsabilização dos agentes que os praticaram.
Essa linha já aparecia nas decisões do tribunal no fim dos anos 1990. No acórdão 171/1998-P, relativo à Telems, a privatização levou o TCU a afastar providências voltadas ao recolhimento do débito em favor da empresa. Pouco tempo depois, no acórdão 240/2000-P, referente à Telergipe, o tribunal considerou prejudicadas determinações que haviam perdido objeto em razão da privatização, mas aplicou multa a um dos responsáveis por irregularidades identificadas.
A questão reapareceu nos processos envolvendo a Petrobras Distribuidora. No acórdão 2156/2019-P, o TCU afastou os débitos em razão da privatização, mas manteve o julgamento pela irregularidade das contas dos gestores e aplicou-lhes multa, assentando que a prática de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico em período anterior à privatização sujeitava seus autores a sanções.
O tribunal admitiu, porém, uma exceção teórica: o débito poderia subsistir se demonstrado que a União teve prejuízo com o valor obtido para si na privatização. No caso, contudo, considerou virtualmente impossível afirmar com segurança essa repercussão e afastou o débito.
No acórdão 3079/2020-P, relativo às contas anuais da Petrobras Distribuidora, voltou a julgar irregulares as contas dos gestores pelos mesmos fatos e deixou de aplicar nova multa porque já haviam sido sancionados no processo anterior.
Mais recentemente, o caso da Eletrobras permitiu ao TCU sistematizar essa distinção entre o “antes” e o “depois” da privatização. No acórdão 1134/2023-P, o tribunal fixou que, após a privatização, deixam de existir os pressupostos para tomada de contas especial destinada à reparação de dano sofrido pela companhia ou, direta ou indiretamente, pelo acionista estatal, mesmo permanecendo a União acionista minoritária.
Ressalvou, porém, o prejuízo direto e quantificável à União em decisões sobre compra e venda de suas ações e, diante de indícios de danos aos acionistas estatais, previu o envio de informações à AGU, à CVM e ao MPF para eventuais medidas. Ao mesmo tempo, afirmou que gestores podem continuar a ser sancionados por condutas anteriores à desestatização e ter suas contas julgadas irregulares.
Essa lógica repercutiu em decisões posteriores. No acórdão 1567/2025-P, relativo à Fachesf, o TCU retirou o nome da empresa de determinação anterior para instauração de tomada de contas especial. Já no acórdão 3463/2025-2ª C, envolvendo a Codesa, afastou o ressarcimento em favor da empresa privatizada, mas manteve o julgamento das contas e a aplicação de multa aos gestores. Os precedentes abrangem, assim, duas situações: tanto a continuidade de processos já iniciados, quanto a abertura de novas tomadas de contas.
O critério que emerge dessa trajetória é, portanto, duplo. Para o ressarcimento, importa se há dano direto ao patrimônio público. O prejuízo da companhia privatizada, ou seu reflexo indireto sobre acionista estatal minoritário, não basta para sustentar a tomada de contas – ressalvada a hipótese de dano direto e quantificável à União, quando a irregularidade repercutir no valor obtido com a privatização. Para a sanção, importa a natureza da gestão no momento da conduta. Se o ato foi praticado quando o responsável administrava entidade pública, a privatização não extingue a competência sancionadora do tribunal.
É possível encontrar também fundamento legal para a distinção. O próprio texto constitucional, ao conferir ao TCU competência para julgar contas, o faz em dois níveis: “administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal” e “[aqueles] que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público” (art. 71, II).
No caso de privatizações, o segundo desses níveis deixa de se aplicar, mas o gestor que já atuou pode ter suas contas julgadas com base na primeira parte do dispositivo, uma vez que atuou como responsável por recursos públicos de empresa estatal.
A desestatização, assim, muda o regime jurídico da companhia, mas não reescreve o passado. Ela afasta a possibilidade de constituição de débito em favor da empresa privatizada, sem transformar retroativamente em privados os atos de gestão praticados enquanto a entidade ainda integrava a administração. É essa separação entre patrimônio atual e responsabilidade pretérita que, para o TCU, explica a permanência das sanções mesmo depois da privatização.
Há coerência jurídica nessa distinção, mas ela também revela uma assimetria. Se o controle externo já não pode perseguir o ressarcimento em favor da empresa privatizada, qual é, afinal, a função que justifica a manutenção de sua competência sancionadora? O entendimento parece ser que a privatização retira o patrimônio da esfera pública, mas não deve funcionar como uma anistia aos agentes que o administraram quando ainda era público, ao que cabe refletir qual é, nesse caso, a finalidade da pretensão sancionatória.

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JOTA

Sem ressarcimento, qual o sentido da competência sancionadora?

Privatização afasta débito em favor da ex-estatal, mas não sanção no TCU

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