Opinião e Análise

Juliana Bonacorsi de Palma

Com a edição da nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (<a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm">Lei 14.133/2021</a>), o Tribunal de Contas da União (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/TCU">TCU</a>) conferiu nova orientação para acessar o controle de contas. Com base no art. 169 da lei e no princípio da eficiência, o interessado não pode acionar diretamente o TCU. Antes, deve se dirigir à primeira linha de defesa (servidores, empregados públicos, agentes de licitação e autoridades) e à segunda linha de defesa (assessoramento jurídico e de controle interno do órgão ou entidade)<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
Trata-se de uma tentativa de bloquear a prática, muito utilizada por licitantes, de apresentar pedidos de esclarecimentos, impugnação ao edital ou recurso administrativo concomitantemente com o ingresso de representações ou denúncias no TCU. Na avaliação do TCU, a adoção da tese das linhas de defesa evitaria o uso indevido ou abusivo dos recursos públicos (Ac. 1146/2024) e evitaria duplos esforços de apuração desnecessários<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>.
Nas 20 representações examinadas nessa coluna, praticamente todas dizem respeito a irregularidades em certames licitatórios. Embora tenham sido conhecidas, não foram admitidas por ausência de impugnações ou recursos nas linhas anteriores (Ac. 1146/2024 e Ac. 2088/2022); perda do objeto porque o órgão ou ente administrativo já havia tomado providências para superar a irregularidade (Ac. 1405/2022; Ac. 2134/2022), como a suspensão do certame (Ac. 1669/2023), retorno da concorrência (Ac. 465/2024) ou republicação do edital saneado (Ac. 2591/2022 e Ac. 2454/2022); acolhimento de impugnação, que versava sobre assunto idêntico à representação (Ac. 1089/2022 e Ac. 1123/2022); ou, simplesmente, porque ainda não havia decisão da esfera administrativa (Ac. 1354/2023).
É salutar o TCU buscar critérios para triagem das representações que lhe são apresentadas, especialmente para evitar comportamentos oportunistas, que já foram evidenciados nessa pequena amostra. Porém, seria o critério das linhas de defesa o mais adequado?
Há o risco de excessiva simplificação do sistema de controle das contratações pública. Embora os membros da primeira linha tenham inquestionavelmente compromisso com a autotutela, eles não são controladores. A lógica do sequenciamento é desafiada quando o caso concreto requer uma atuação mais imediata do controle externo, como em ilegalidades graves ou corrupção. Tanto assim que o TCU acatou representação contra irregularidades mais graves, mesmo sem qualquer pedido de esclarecimento ou impugnação administrativa (Ac. 327/2023).
Uma possível alternativa é reconhecer que o TCU poderá atuar quando constatada a coisa julgada administrativa ou o processo administrativo esteja maduro o suficiente para sua apreciação, mesmo sem decisão pública final. Igualmente importante é o desenvolvimento de programa de reportantes (whistleblowing), em que terceiro não envolvido no ilícito possa apresentar, com segurança, informações e evidências de ilícitos relevantes predefinidos pelo Tribunal, como o cartel em licitação e o direcionamento de edital.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> O tema foi alertado pela professora Christianne Stroppa no 2º Congresso Jurídico Campo das Vertentes.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Cf. Ac. 572/2022; Ac. 1354/2023; Ac. 1089/2022; Ac. 1405/2022; Ac. 2134/2022; Ac. 1061/2022; Ac. 1293/2022; Ac. 1669/2023; Ac. 2591/2022; Ac. 2454/2022; Ac. 2088/2022; Ac. 1123/2022; Ac. 1882/2022; Ac. 2591/2022; Ac. 1805/2022.

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JOTA

Como equilibrar acesso ao controle externo e racionalização das instâncias de controle?

O controle do TCU em linhas de defesa

Na avaliação do TCU, a adoção da tese das linhas de defesa evitaria o uso indevido ou abusivo dos recursos públicos