Opinião e Análise

Gabriela Duque

Rodrigo Luís Kanayama

As alterações da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), em 2018, visaram inovações relevantes para a Administração Pública, que proporcionassem estabilidade e segurança nas decisões administrativas. A nova LINDB deveria ter impacto não apenas na atuação da Administração, mas nas decisões dos órgãos controladores, em especial dos Tribunais de Contas.
Em tese, os arts. 20, 21 e 22 da LINDB introduziram no direito administrativo brasileiro uma exigência de racionalidade decisória. Na prática, porém, a internalização dessa lógica pelo controle externo parece ainda parcial.
Observando esse contexto, o presente artigo traz o resultado de análise acerca da forma como as decisões do TCU vêm adotando a LINDB, quando invocada pela Corte, em matéria que envolve contratos administrativos. Pretendeu-se verificar se a LINDB vem sendo utilizada como mero argumento retórico – uso como fundamento jurídico obiter dictum –, ou se seu uso é central, como ratio decidendi, utilizando-a como, por exemplo, calibrador de aplicação de sanções.
As informações foram levantadas a partir da pesquisa no sistema de jurisprudência do TCU<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.  Os parâmetros de busca adotados foram os termos “Contato e LINDB”. Reconhecemos o risco de a amostra obtida desconsiderar acórdãos que mencionem outros termos (Lei de Introdução, Decreto-Lei 4.657/1942 etc.), mas, para fins deste artigo, compreendemos que eventual erro no universo de acórdãos é marginal, principalmente porque o termo LINDB é amplamente utilizado pelo TCU.
A pesquisa retornou 3.588 acórdãos. Desse universo foram extraídos com auxílio de inteligência artificial (e confirmado manualmente em planilha) as decisões cuja ementa menciona o termo LINDB. Chegou-se ao número 46 acórdãos. Essa foi a amostra adotada (admitimos que, estatisticamente, ela é insuficiente; porém, a abordagem poderá ser expandida em pesquisa futura). <a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>
O conteúdo dos 46 acórdãos foi analisado por leitura individual pelos autores e, em seguida, pela mesma ferramenta de inteligência artificial, que apontou que a distribuição dos julgados revela concentração significativa em três eixos decisórios: (i) a exigência de dolo ou erro grosseiro para responsabilização pessoal do gestor (10 acórdãos), (ii) a utilização do art. 22 da LINDB como fundamento para modulação, redução ou afastamento de sanções, especialmente à luz da proporcionalidade e das circunstâncias atenuantes (11 acórdãos), e (iii) a consideração das dificuldades reais e dos condicionamentos concretos da atuação administrativa (8 acórdãos).
Em conjunto, esses três eixos concentram a maior parte dos julgados analisados, evidenciando que o TCU vem progressivamente deslocando o foco do controle de uma lógica estritamente objetiva, fundada na mera irregularidade, para um modelo que incorpora elementos subjetivos, contextuais e consequencialistas na aferição da responsabilidade administrativa. <a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
Apenas a título de exemplo, conforme a base consultada, podemos mencionar: (i) no Acórdão 8007/2025, relativo a contrato de serviços de informática, o TCU aplicou o art. 28 da LINDB para afastar a responsabilidade ressarcitória do gestor, assentando a inexistência de erro grosseiro em contexto marcado por incertezas quanto à efetiva prestação dos serviços; (ii) no Acórdão 926/2024, em contratação por inexigibilidade de serviços de contabilidade, o Tribunal rejeitou as justificativas, mas, com fundamento no art. 22, deixou de aplicar penalidade, o que evidencia o uso da LINDB como critério de individualização de sanção; (iii) já no Acórdão 1639/2024, em controvérsia sobre aquisição de medicamentos, o art. 24 foi adotado para reconhecer que a situação estava fundada em orientação geral da época, o que conduziu à reforma do acórdão; (iv) e, no Acórdão 2518/2022, referente à contratação de alimentação para colaboradores de hospital de campanha, o TCU ponderou o contexto excepcional da pandemia, à luz do art. 22, § 1º, para afastar sanção.
Em síntese, a jurisprudência examinada indica a consolidação de um padrão decisório no qual a LINDB – quanto utilizada como base legal – opera como instrumento de racionalização do controle e calibragem das sanções. Ainda que não elimine a possibilidade de punição em hipóteses de erro grosseiro, o conjunto dos julgados demonstra tendência de afastamento de soluções descoladas da realidade administrativa.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> <a href="https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/acordao-completo">https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/acordao-completo</a>
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> O ChatGPT, modelo 5.4 Pro, respondeu: “Para definir uma amostra estatisticamente razoável do universo de 3 588 acórdãos encontrados na busca “Contrato e LINDB”, é útil aplicar fórmulas de amostragem aleatória simples. Considerando uma população finita (N = 3 588) e buscando estimar proporções com um nível de confiança de 95 % e erro máximo de 10 %, chega‑se a uma amostra mínima em torno de 94 decisões. Para aumentar a precisão (erro de 5 %), a amostra recomendada sobe para cerca de 347 acórdãos. Por outro lado, um nível de confiança de 90 % com erro de 10 % reduz o tamanho da amostra para aproximadamente 66 decisões. Em síntese, uma amostra entre 60 e 100 acórdãos proporciona um equilíbrio razoável entre confiabilidade estatística e viabilidade de leitura; algo em torno de 90 decisões é um ponto médio robusto.
Se o objetivo é agilizar a análise e concentrar‑se em decisões que efetivamente dialogam com a Lei de Introdução, uma alternativa é restringir o universo às ementas que mencionam explicitamente a LINDB ou seus diplomas correlatos (Lei 13.655/2018, Decreto‑Lei 4.657/1942 ou Decreto 9.830/2019). Na base que você enviou, apenas 46 acórdãos fazem referência direta à “LINDB” na ementa (55 se incluirmos sinônimos), o que representa pouco mais de 1 % do total. Esse subconjunto já é suficientemente pequeno para permitir a leitura integral de todos os casos sem necessidade de amostragem. Além disso, as ementas costumam indicar os temas centrais da decisão, sendo uma filtragem eficaz para identificar quando a LINDB foi utilizada como fundamento; dessa forma, a pesquisa se alinha ao próprio espírito da lei, que exige que decisões administrativas considerem explicitamente as consequências práticas e indiquem suas razões”.
Os acórdãos analisados foram, portanto: ACÓRDÃO 8163/2025 – Primeira Câmara; 8007/2025 – Primeira Câmara; 7495/2025 – Primeira Câmara; 7373/2025 – Primeira Câmara; 1460/2025 – Plenário; 947/2025 – Plenário; 2326/2025 – Primeira Câmara; 6578/2024 – Segunda Câmara; 6176/2024 – Segunda Câmara; 1639/2024 – Plenário; 1364/2024 – Plenário; 4021/2024 – Primeira Câmara; 748/2024 – Plenário; 2887/2024 – Primeira Câmara; 926/2024 – Segunda Câmara; 741/2024 – Segunda Câmara; 2445/2023 – Plenário; 1766/2023 – Plenário; 1742/2023 – Plenário; 8641/2023 – Primeira Câmara; 1224/2023 – Plenário; 2518/2022 – Plenário; 4473/2022 – Primeira Câmara; 3396/2022 – Segunda Câmara; 3533/2022 – Primeira Câmara; 1334/2022 – Plenário; 743/2022 – Plenário; 18210/2021 – Primeira Câmara; 2313/2021 – Plenário; 2062/2021 – Plenário; 1946/2021 – Plenário; 1736/2021 – Plenário; 1151/2021 – Plenário; 7792/2021 – Segunda Câmara; 1097/2021 – Plenário; 6283/2021 – Primeira Câmara; 3036/2021 – Segunda Câmara; 2763/2020 – Plenário; 8215/2020 – Segunda Câmara; 1691/2020 – Plenário; 4719/2020 – Primeira Câmara; 60/2020 – Plenário; 14536/2019 – Primeira Câmara; 7120/2019 – Segunda Câmara; 1428/2019 – Plenário; 14203/2018 – Primeira Câmara.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> A análise de 46 acórdãos do Tribunal de Contas da União permite identificar padrões decisórios relativamente consistentes na aplicação dos arts. 21 a 28 da LINDB. A partir da leitura integral dos julgados, é possível agrupá-los em nove teses principais, com distribuição aproximada: (i) exigência de dolo ou erro grosseiro para responsabilização pessoal do gestor (10 acórdãos, v.g., Acs. 14203/2018; 1428/2019; 1691/2020; 8007/2025; 8163/2025); (ii) consideração das dificuldades reais e circunstâncias concretas da atuação administrativa (8 acórdãos, v.g., Acs. 60/2020; 2763/2020; 1151/2021; 6176/2024); (iii) modulação, redução ou afastamento de sanções com base no art. 22 da LINDB, à luz da proporcionalidade e das atenuantes (11 acórdãos, v.g., Acs. 7120/2019; 7792/2021; 3533/2022; 2887/2024; 4021/2024); (iv) proteção da segurança jurídica e vedação de retroatividade em razão de mudança interpretativa (6 acórdãos, v.g., Acs. 4719/2020; 2313/2021; 1639/2024; 7495/2025); (v) necessidade de regime de transição diante de novas interpretações ou deveres (2 acórdãos, Acs. 14536/2019; 2445/2023); (vi) manutenção de sanções quando configurado erro grosseiro (4 acórdãos, v.g., Acs. 14536/2019; 6283/2021; 1097/2021); (vii) consideração das consequências práticas e da utilidade social do resultado, com eventual afastamento de débito ou devolução (4 acórdãos, v.g., Acs. 2062/2021; 1742/2023; 1224/2023); (viii) distinção entre responsabilidade sancionatória e responsabilidade financeira por débito, ainda em processo de consolidação jurisprudencial (3 acórdãos, v.g., Acs. 8007/2025; 2326/2025); e (ix) delimitação do âmbito de incidência do art. 24 da LINDB (1 acórdão, Ac. 18210/2021). Ressalte-se que os precedentes frequentemente se enquadram em mais de uma tese, o que revela não apenas sobreposição categorial, mas também a natureza multifatorial da aplicação da LINDB no controle externo. Ademais, como há, em certos acórdãos, mais de um responsável, há casos em que o acórdão se enquadra em mais de uma categoria.

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JOTA

Como o Tribunal de Contas tem utilizado a LINDB na fiscalização de contratos?

Contratos, LINDB e TCU

Como o Tribunal de Contas tem utilizado a LINDB na fiscalização de contratos?