Opinião e Análise

Renato Toledo

Isadora Carvalho

Quando da aprovação da autocomposição para a readequação do contrato da Malha Sudeste, o ministro Bruno Dantas constatou uma mudança no paradigma do controle exercido pelo TCU: hoje, seu papel “transcende a mera verificação de legalidade estrita”, assumindo feições de “garantidor da razoabilidade e da vantajosidade” para o interesse coletivo.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>
Esse deslocamento decorre, em grande medida, de uma ampliação dos instrumentos consensuais que passaram a compor os objetos de controle e acompanhamento do TCU – notadamente desde a IN 91/22, que instituiu em sua estrutura a Secex-Consenso.
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As soluções negociadas exigem novos parâmetros de justificação da atividade administrativa, distintos daqueles empregados no controle dos atos unilaterais. Esses critérios, mais do que voltados a atestar a legalidade de uma medida, devem ser capazes de balizar o exercício da autonomia negocial da Administração junto aos particulares.
A análise de vantajosidade é um dos critérios cunhados para esse objetivo, permitindo avaliar, concretamente, se solução obtida através da composição se revela a mais eficiente para alcançar as finalidades públicas pretendidas.
No início, o TCU equiparava a vantajosidade à noção de economicidade. Ilustra isso o acórdão 1.234/04, no qual o ministro Lincoln Magalhães aplicou princípio da economicidade como fundamento para exigir, da União, a comprovação da vantagem econômica a ser auferida pela Administração como requisito à celebração de acordos.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>
À medida que instrumentos consensuais passam a ser mobilizados na resolução de problemas públicos de maior complexidade, aspectos jurídicos e sociais mais abrangentes passam a compor a balança da análise de vantajosidade.
No acórdão 2.485/24, o plenário concordou que a vantajosidade da autocomposição formulada entre Anatel e Telefônica se dava, principalmente, na segurança jurídica que o acordo propiciaria ao setor de telecomunicações. O relator afirmou que o “contexto mais amplo de benefícios e compromissos para as partes envolvidas” teria maior relevância do que a “alocação ineficiente de recursos” que o acordo ensejaria.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
Outras tantas variáveis têm sido incorporadas à essa avaliação nos sucessivos acórdãos – como a celeridade da solução,<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a> benefícios aos usuários,<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a> vantagens econômicas e sociais indiretas<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>, estruturas de incentivos<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a> e mitigação de riscos jurídicos<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a> –, em sinal de uma aparente evolução da concepção sobre vantajosidade pelo TCU.
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Por demandar justificativas multidimensionais e multipolares, que requerem exame de contextos e consequências de cada situação, a atividade consensual gera desafios para o controle. A experiencia da Secex-Consenso revela avanços nesse sentido. Mas os desafios ainda persistem.
Há, ainda, um longo percurso de aprendizado institucional a ser percorrido na consolidação do que se compreende como vantajoso no direito administrativo – e, principalmente, como o TCU pode (e deve) promover maior transparência e accountability na construção de seus parâmetros.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Acórdão 2186/2025, Plenário, Rel. Min. Jorge Oliveira, j. em 17/09/202
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Acórdão 1.234/2004, Rel. Min. Lincoln Magalhães, Plenário, j. em 25/08/2004.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Acórdão 2.485/2024, Rel. Min. Jhonatan de Jesus, Plenário, j. em 27/11/2024.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Acórdão 1.996/2024, Rel. Min. Walton de Alencar, Plenário, j. em 25/09/2024.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Acórdão 2.139/2022, Rel. Min. Bruno Dantas, Plenário, j. em 28/09/2022.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> Acórdão 1.498/2025, Plenário, Rel. Min. Augusto Nardes, j. em 09/07/2025.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> Acórdão 2.121/2017, Rel. Min. Bruno Dantas, Plenário, j. em 27/09/2017.
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a> Acórdão 2.120/2024, Rel. Min. Benjamin Zymler, Plenário, j. em 09/10/2024.

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JOTA

Como esse conceito tem evoluído na jurisprudência da corte?

Análise de vantajosidade no TCU

Como esse conceito tem evoluído na jurisprudência do Tribunal de Contas da União?