Opinião e Análise

André de Castro O. P. Braga

Nos processos de responsabilização julgados pelo <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/tcu">Tribunal de Contas da União (TCU)</a>, as secretarias de controle externo e seus auditores desempenham papel fundamental.
Cabe a eles coletar e organizar provas, realizar diligências, analisar teses de defesa e, por fim, propor aos órgãos decisórios do TCU a condenação ou absolvição do agente público. Se quiser discordar dos auditores, o ministro relator terá o ônus de apresentar, em seu voto, as razões da divergência.
Outros fatores contribuem para que as secretarias exerçam considerável influência sobre as decisões do tribunal. Um deles diz respeito à grande quantidade de processos apreciados pelo TCU.
Em 2021, o tribunal julgou 4.990 processos de controle externo (tomadas de contas especiais, denúncias, etc.), média de 19 processos por dia útil, alguns deles envolvendo temas complexos e dezenas de acusados. Nesse ambiente, não é razoável esperar que os ministros avaliem meticulosamente todas as provas ou argumentos de defesa expostos no processo. É mais realista supor que, no dia a dia, eles tendam a acolher o posicionamento inicial das secretarias, com divergências pontuais. Não à toa, raramente o relator ou o plenário rejeitam por completo as propostas vindas das unidades técnicas.
As secretarias também possuem legitimidade para formular representações, se verificado indício de dano ao erário ou irregularidade grave (art. 246 do regimento interno). Essa possibilidade gera riscos. O motivo é simples: nesses casos, a equipe de auditores responsável pela instauração do processo será a mesma que ficará a cargo da instrução processual e da análise preliminar sobre a culpabilidade dos gestores.
Esse duplo papel embute um possível viés punitivista, conhecido na literatura como “visão de túnel”: aquele que acusa tende a valorizar as provas que confirmam as hipóteses iniciais da investigação e a menosprezar aquelas que as refutam. Mas será que esse viés existe de fato?
Em busca de respostas, analisei uma <a href="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2022/04/lista-de-acordaos.xls">amostra</a> de 100 processos de representação julgados no primeiro trimestre de 2022. De início, observa-se que processos instaurados por representações das secretarias não são tão comuns (7% dos casos). Por outro lado, essas representações exibem índices superiores de sucesso, se comparadas com as apresentadas por outros legitimados, como empresas licitantes e procuradores do Ministério Público junto ao TCU. 100% das representações das secretarias foram conhecidas pelo tribunal, contra 86% nos demais casos. Além disso, 86% delas foram consideradas procedentes, contra 45% no restante da amostra. Outro dado relevante: 28% dos processos instaurados por iniciativa de auditores foram convertidos em tomada de contas especial. Nos demais, houve conversão em apenas 5% dos casos.
Os números são compatíveis com a ideia de que as secretarias detêm significativo poder para influir na atuação do TCU. Processos instaurados mediante provocação da equipe de auditores resultam, na maioria dos casos, em decisões de mérito que veiculam recomendações ou determinações direcionadas ao Poder Executivo.
Não há, porém, na amostra analisada, sinais claros de que esse poder seja usado com inclinações excessivamente punitivistas. Em nenhum dos processos originados em representações das secretarias houve a aplicação de penalidades. Nos demais casos, o TCU aplicou sanções (multas e declarações de inidoneidade) em 5% dos processos.
Embora a amostra utilizada seja pequena e novas análises sejam necessárias, é possível concluir que o poder detido pelas secretarias para pautar as ações do TCU é relevante, mas não parece estar fora de controle.

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JOTA

Risco de viés na atuação de auditores existe, mas parece sob controle

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