Rafael Araripe Carneiro
Beatriz Watanabe Silva
O setor de infraestrutura é mais vulnerável às práticas de corrupção porque seus projetos, dentre outros aspectos, envolvem: (i) contratos com grandes somas de recursos; (ii) múltiplos pontos de decisão e responsabilidade difusa; (iii) complexidade técnica; (iv) longas cadeias de suprimentos e múltiplos vínculos contratuais; (v) financiamento e orçamento complexos; (vi) transações financeiras transfronteiriças opacas; (vii) necessidade de múltiplas autorizações governamentais; (viii) alta prevalência de empresas estatais; (ix) governança corporativa deficiente e programas de compliance insuficientes; (x) falta de integridade e transparência nas compras públicas.
Observando dados de 2016 levantados pela OCDE, quase 60% dos casos internacionais de suborno se dão em quatro dos setores de infraestrutura, quais sejam: extrativos (19%); construção (15%); transporte e armazenamento (15%); e informação/comunicação (10%).
Para além da diminuição da qualidade das obras de infraestrutura, os custos da corrupção no setor abrangem má alocação de receitas do Estado ou desvio de fundos; desperdício de recursos; preços inflacionados; escassez; distribuição injusta de benefícios; impactos negativos nas políticas ambientais, de saúde, segurança, de direitos humanos, de direitos dos trabalhadores, dentre outros.
O último Índice de Percepção da Corrupção no setor público publicado pela Transparência Internacional, referente ao ano de 2021, utiliza escala de 0 a 100 pontos para classificar os países, sendo que quanto mais próximo ao zero, mais corrupto é o país. O Brasil recebeu 38 pontos, ficando, inclusive, abaixo da pontuação média (43) dos 180 países e territórios avaliados.
O acordo de leniência foi um instrumento de destaque no Brasil para combate desses ilícitos. Teve sucesso no Cade, ainda na primeira década de 2000, e ganhou muita projeção com as investigações de combate à corrupção conduzidas pelo Ministério Público Federal e Polícia Federal, na segunda década do milênio. A maior parte dos casos envolveu empreiteiras contratadas por meio de licitações de infraestrutura.
Em voto-conjunto no bojo dos Mandados de Segurança 35.435, 36.173, 36.496 e 36.526/DF, o ministro Gilmar Mendes realçou a relevância dos acordos de leniência no combate às infrações econômicas: “Os acordos de leniência configuram relevantes instrumentos de instrução probatória voltados ao fortalecimento de uma política de combate a infrações econômicas na desarticulação de ilícitos administrativos e criminais de natureza colusiva, isto é, que envolvem a atuação concertada de diversos agentes econômicos com o intuito de restringir a concorrência ou de fraudar as regras de processos de seleção pública. Sobretudo quando essas condutas colusivas são adotadas no âmbito de licitações públicas, os danos à coletividade são evidente e transcendem às perdas financeiras”.
Há de se reconhecer, todavia, que para além da necessidade de aprimorar o acordo de leniência para evitar muitos dos questionamentos existentes atualmente, é necessário estimular outras modalidades de prevenção e combate às infrações no setor de infraestrutura.
Em 9 de dezembro de 2022, a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) publicou o documento “Catalisando ações coletivas para combater a corrupção na infraestrutura: mecanismos extrajudiciais de reclamações responsáveis e eficazes” (“Catalysing collective action to combat corruption in infrastructure: accountable and effective non-judicial grievance mechanisms”).
O documento propõe três mecanismos alternativos e não judiciais que podem ser complementares. São ferramentas sustentadas pelos princípios da ação coletiva e que abordam a corrupção e outras práticas irregulares no setor de infraestrutura.
O Ponto de Contato Nacional para Conduta Empresarial Responsável (National Contact Points for Responsible Business Conduct) é a primeira dessas ferramentas. São agências estabelecidas por governos para promover a eficácia das Diretrizes da OCDE para Empresas Multinacionais (Diretrizes MNE). A principal forma pela qual os PCNs buscam resolver tais questões é oferecendo seus “good offices” às partes e buscando facilitar um acordo entre o remetente e a empresa por meio de métodos não contraditórios, como mediação ou conciliação.
O Mecanismo de Denúncia de Alto Nível (High-Level Reporting Mechanism – HLRM), por sua vez, é uma alternativa aos tradicionais processos judiciais e administrativos para resolução de litígios de empresas. O objetivo é fornecer uma ferramenta para facilitar o relato de possíveis ocorrências de suborno e abordar as reclamações no início, a fim de resolver os problemas antes que eles se agravem. O HLRM pode ser utilizado no contexto de procedimentos de contratação pública, licenças em geral ou litígios aduaneiros e fiscais para responder a incidências – explícitas ou implícitas – enfrentadas pelas empresas nas suas relações com funcionários públicos.
Os Pactos de Integridade (Integrity Pact), por fim, são uma iniciativa de ação coletiva através da qual as entidades adjudicantes públicas, a sociedade civil e as empresas se comprometem a aumentar a transparência e a responsabilização em um processo de contratação pública. Atua como um mecanismo independente de monitoramento liderado ou coordenado pela sociedade civil.
Para serem eficazes, os mecanismos de reclamação também devem estabelecer o “devido processo” (imparcial, equitativo, previsível, de fácil acesso, econômico, transparente e garantir justiça no resultado e resolução da reclamação). Os procedimentos devem garantir que os casos sejam tratados com a devida finalidade, e não com a intenção de facilitar a rivalidade econômica ou a concorrência desleal entre os participantes do mercado.
A utilização de mecanismos complementares, que sejam responsáveis e eficazes no combate à corrupção, melhoram o ambiente do setor de infraestrutura e podem auxiliar no aprimoramento da prestação de serviços públicos, redução da pobreza, aumento da competitividade. O combate a corrupção pode ser catalisado com ações coletivas.
O documento pode ser acessado no endereço eletrônico da OCDE ou neste link.
