Opinião e Análise

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Rafael de Alencar Araripe Carneiro

Beatriz Watanabe Silva

O setor de infraestrutura é mais vulnerável às práticas de corrupção porque seus projetos, dentre outros aspectos, envolvem: (i) contratos com grandes somas de recursos; (ii) múltiplos pontos de decisão e responsabilidade difusa; (iii) complexidade técnica; (iv) longas cadeias de suprimentos e múltiplos vínculos contratuais; (v) financiamento e orçamento complexos; (vi) transações financeiras transfronteiriças opacas; (vii) necessidade de múltiplas autorizações governamentais; (viii) alta prevalência de empresas estatais; (ix) governança corporativa deficiente e programas de compliance insuficientes; (x) falta de integridade e transparência nas compras públicas.
Observando dados de 2016 levantados pela <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ocde">OCDE</a>, quase 60% dos casos internacionais de suborno se dão em quatro dos setores de infraestrutura, quais sejam: extrativos (19%); construção (15%); transporte e armazenamento (15%); e informação/comunicação (10%).
Para além da diminuição da qualidade das obras de infraestrutura, os custos da corrupção no setor abrangem má alocação de receitas do Estado ou desvio de fundos; desperdício de recursos; preços inflacionados; escassez; distribuição injusta de benefícios; impactos negativos nas políticas ambientais, de saúde, segurança, de direitos humanos, de direitos dos trabalhadores, dentre outros.
O último Índice de Percepção da Corrupção no setor público publicado pela Transparência Internacional, referente ao ano de 2021, utiliza escala de 0 a 100 pontos para classificar os países, sendo que quanto mais próximo ao zero, mais corrupto é o país. O Brasil recebeu 38 pontos, ficando, inclusive, abaixo da pontuação média (43) dos 180 países e territórios avaliados.
O <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/acordo-de-leniencia">acordo de leniência</a> foi um instrumento de destaque no Brasil para combate desses ilícitos. Teve sucesso no Cade, ainda na primeira década de 2000, e ganhou muita projeção com as investigações de combate à corrupção conduzidas pelo Ministério Público Federal e Polícia Federal, na segunda década do milênio. A maior parte dos casos envolveu empreiteiras contratadas por meio de licitações de infraestrutura.
Em voto-conjunto no bojo dos Mandados de Segurança 35.435, 36.173, 36.496 e 36.526/DF, o ministro Gilmar Mendes realçou a relevância dos acordos de leniência no combate às infrações econômicas: "Os acordos de leniência configuram relevantes instrumentos de instrução probatória voltados ao fortalecimento de uma política de combate a infrações econômicas na desarticulação de ilícitos administrativos e criminais de natureza colusiva, isto é, que envolvem a atuação concertada de diversos agentes econômicos com o intuito de restringir a concorrência ou de fraudar as regras de processos de seleção pública. Sobretudo quando essas condutas colusivas são adotadas no âmbito de licitações públicas, os danos à coletividade são evidente e transcendem às perdas financeiras".
Há de se reconhecer, todavia, que para além da necessidade de aprimorar o acordo de leniência para evitar muitos dos questionamentos existentes atualmente, é necessário estimular outras modalidades de prevenção e combate às infrações no setor de infraestrutura.
Em 9 de dezembro de 2022, a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) publicou o documento “Catalisando ações coletivas para combater a corrupção na infraestrutura: mecanismos extrajudiciais de reclamações responsáveis e eficazes” (“Catalysing collective action to combat corruption in infrastructure: accountable and effective non-judicial grievance mechanisms”).
O documento propõe três mecanismos alternativos e não judiciais que podem ser complementares. São ferramentas sustentadas pelos princípios da ação coletiva e que abordam a corrupção e outras práticas irregulares no setor de infraestrutura.
O Ponto de Contato Nacional para Conduta Empresarial Responsável (National Contact Points for Responsible Business Conduct) é a primeira dessas ferramentas. São agências estabelecidas por governos para promover a eficácia das Diretrizes da OCDE para Empresas Multinacionais (Diretrizes MNE). A principal forma pela qual os PCNs buscam resolver tais questões é oferecendo seus “good offices” às partes e buscando facilitar um acordo entre o remetente e a empresa por meio de métodos não contraditórios, como mediação ou conciliação.
O Mecanismo de Denúncia de Alto Nível (High-Level Reporting Mechanism - HLRM), por sua vez, é uma alternativa aos tradicionais processos judiciais e administrativos para resolução de litígios de empresas. O objetivo é fornecer uma ferramenta para facilitar o relato de possíveis ocorrências de suborno e abordar as reclamações no início, a fim de resolver os problemas antes que eles se agravem. O HLRM pode ser utilizado no contexto de procedimentos de contratação pública, licenças em geral ou litígios aduaneiros e fiscais para responder a incidências – explícitas ou implícitas – enfrentadas pelas empresas nas suas relações com funcionários públicos.
Os Pactos de Integridade (Integrity Pact), por fim, são uma iniciativa de ação coletiva através da qual as entidades adjudicantes públicas, a sociedade civil e as empresas se comprometem a aumentar a transparência e a responsabilização em um processo de contratação pública. Atua como um mecanismo independente de monitoramento liderado ou coordenado pela sociedade civil.
Para serem eficazes, os mecanismos de reclamação também devem estabelecer o “devido processo” (imparcial, equitativo, previsível, de fácil acesso, econômico, transparente e garantir justiça no resultado e resolução da reclamação). Os procedimentos devem garantir que os casos sejam tratados com a devida finalidade, e não com a intenção de facilitar a rivalidade econômica ou a concorrência desleal entre os participantes do mercado.
A utilização de mecanismos complementares, que sejam responsáveis e eficazes no combate à corrupção, melhoram o ambiente do setor de infraestrutura e podem auxiliar no aprimoramento da prestação de serviços públicos, redução da pobreza, aumento da competitividade. O combate a corrupção pode ser catalisado com ações coletivas.
O documento pode ser acessado no endereço eletrônico da OCDE ou <a href="https://www.oecd-ilibrary.org/finance-and-investment/catalysing-collective-action-to-combat-corruption-in-infrastructure_ce6d1b84-en">neste link</a>.

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Outros instrumentos no enfrentamento da corrupção no setor de infraestrutura

Para além do acordo de leniência

Outros instrumentos no enfrentamento da corrupção no setor de infraestrutura para além do acordo de leniência