Opinião e Análise

Diogo Luiz Cordeiro Rodrigues

A ciência, a tecnologia e a inovação ocupam posição estratégica no desenvolvimento contemporâneo, não apenas por seus efeitos sobre a produtividade e a competitividade, mas também por sua capacidade de estruturar respostas a desafios econômicos, sociais e institucionais.
A inovação não se realiza de forma linear, automática ou espontânea. Ao contrário, trata-se de processo dinâmico, não linear e cercado por incertezas, no qual a articulação entre Estado, empresas, universidades, instituições de pesquisa e mecanismos de financiamento é decisiva. O direito da CT&amp;I no Brasil apresenta-se como um arranjo jurídico-institucional voltado à estruturação desse processo, combinando normas constitucionais, instrumentos infraconstitucionais e mecanismos de cooperação público-privada<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_poder_q2&amp;utm_id=cta_texto_poder_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_poder&amp;utm_term=cta_texto_poder_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas</a>
A Constituição de 1988, sobretudo a partir da Emenda Constitucional nº 85/2015, buscou fortalecer o papel do Estado como indutor da inovação e conferiu maior densidade normativa ao Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação.
No plano infraconstitucional nacional, esse sistema é estruturado principalmente pela Lei nº 10.973/2004 (Lei Federal de Inovação), significativamente reformada pela Lei nº 13.243/2016 (Marco Legal da CT&amp;I), e pela Lei Complementar nº 182/2021 (Marco Legal das Startups e do Empreendedorismo Inovador). Esse conjunto normativo introduziu instrumentos jurídicos mais flexíveis, voltados à redução da insegurança regulatória, à aproximação entre Estado, mercado e academia, ao uso do poder de compra do Estado para induzir a inovação nas empresas, entre diversas outras ferramentas. A legislação editada pelo ente central não afasta a competência suplementar dos Estados. O Paraná, por exemplo, possui um marco legal próprio, centrado na Lei nº 20.541/2021 e no Decreto nº 1.350/2023.
É preciso notar que a compreensão do papel do Direito na promoção da inovação exige mais do que uma descrição isolada de normas ou programas: ela depende da leitura do sistema de inovação como um arranjo jurídico-institucional, no qual o direito não atua apenas como limite externo, mas como elemento constitutivo da própria política pública<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>.
Se a inovação deve ser compreendida como um processo sistêmico e institucionalmente estruturado, o financiamento público emerge como um de seus eixos centrais. Não se trata apenas de garantir recursos, mas de organizar, por meio do direito financeiro e do direito administrativo, as condições pelas quais esses recursos são alocados, executados e controlados.
A literatura especializada<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a> converge para a ideia de que o financiamento da inovação requer um mix adequado de instrumentos, combinando diferentes formas de intervenção estatal. Esse mix pode ser organizado, em termos analíticos, a partir de três grandes eixos:
<ol>
<li>instrumentos do lado da oferta, voltados à ampliação da capacidade inovadora das empresas e instituições, como financiamentos subsidiados, subvenções econômicas e incentivos à pesquisa e desenvolvimento;</li>
<li>instrumentos do lado da demanda, nos quais o Estado utiliza seu poder de compra para induzir o desenvolvimento e a difusão de soluções inovadoras, por meio de mecanismos como encomendas tecnológicas e contratos públicos para soluções inovadoras;</li>
</ol>
<ul>
<li>instrumentos de cooperação e articulação institucional, que viabilizam parcerias entre Estado, empresas e instituições científicas, estruturando ecossistemas de inovação mais integrados.</li>
</ul>
Esses instrumentos não são funcionalmente equivalentes. Ao contrário, cada um deles apresenta maior ou menor adequação a diferentes momentos do processo inovativo: enquanto alguns são mais aptos a estimular o desenvolvimento de novas tecnologias, outros se mostram mais eficazes na difusão e na adoção em escala de soluções já existentes. Dessa constatação decorre uma implicação importante: a efetividade do financiamento público à inovação depende menos da escolha de um instrumento isolado e mais da capacidade do Estado de combinar, de forma coerente, diferentes mecanismos jurídicos e financeiros<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>.
É justamente nesse mix que os instrumentos de financiamento direto, como a subvenção para a inovação, ganham relevo. Ao permitir o direcionamento de recursos públicos não reembolsáveis a empresas, ela viabiliza o compartilhamento, pelo Estado, dos custos e dos riscos inerentes à inovação, sobretudo em contextos de maior incerteza tecnológica<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>.
Essa atuação estatal, longe de ser episódica, envolve fluxos contínuos de seleção, análise, aprovação e acompanhamento de projetos, integrando-se ao funcionamento regular das instituições de fomento e ao planejamento orçamentário da Administração Pública.
<h2>O caso do Paraná</h2>
Se, no âmbito federal, a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) destaca-se como principal agência fomentadora da inovação por meio de instrumentos reembolsáveis, não reembolsáveis e investimentos, o Estado do Paraná, no plano subnacional, tem se destacado pela estruturação de um arranjo administrativo voltado à promoção de ciência, tecnologia e inovação, com especial ênfase no apoio a startups e empresas de base tecnológica.
É nesse ambiente que se insere o Programa Paraná Anjo Inovador, concebido como instrumento de subvenção econômica voltado ao apoio direto a startups. Lançado inicialmente por meio de edital de chamamento público em 2023, o programa tem por objeto a seleção e o financiamento, mediante recursos não reembolsáveis, de pessoas jurídicas sediadas no Estado, dedicadas ao desenvolvimento de produtos, serviços ou processos inovadores em áreas estratégicas indicadas no instrumento convocatório.
Do ponto de vista jurídico, trata-se de típico instrumento de fomento por subvenção econômica, no qual o Estado assume parte do risco inerente à atividade inovadora, viabilizando a execução de projetos que dificilmente seriam financiados exclusivamente por mecanismos de mercado. Ao contrário do que se passa na grande maioria das iniciativas públicas nesse campo, o programa paranaense é financiado com recursos orçamentários do fundo estadual de promoção da CT&amp;I (o chamado Fundo Paraná) alocados na Secretaria da Inovação e Inteligência Artificial (SEIA), um órgão da Administração Direta.
A relevância do programa é reforçada por sua continuidade e expansão. A 3ª edição, anunciada recentemente pelo Governo do Estado<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>, indica não apenas a consolidação da iniciativa, mas também sua institucionalização como política pública permanente de fomento à inovação. Trata-se de elemento crucial: a previsibilidade e a repetição de instrumentos de financiamento são condições necessárias para a formação de um ecossistema inovador maduro e sustentável.
A 3ª edição do Programa Paraná Anjo Inovador representa um estágio mais avançado de institucionalização das políticas de fomento à inovação no âmbito estadual. O instrumento mantém a lógica da subvenção econômica, mas avança na densificação normativa e na organização do processo seletivo, com definição mais precisa de critérios de elegibilidade, etapas de avaliação e mecanismos de execução, monitoramento e responsabilização.
Os projetos apresentados pelas startups devem estar alinhados às áreas prioritárias definidas pelo Conselho Paranaense de Ciência e Tecnologia, aos eixos estratégicos da Política Estadual de Ciência, Tecnologia e Inovação (PECTI 2030) e aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável. As propostas devem se inserir em áreas temáticas (saúde, cidades inteligentes, educação e agricultura), evidenciando o esforço de alinhamento entre fomento público e desafios estruturais do desenvolvimento.
O programa prevê a destinação de até R$ 10 milhões, oriundos do Fundo Paraná, com apoio a até 40 projetos, no valor unitário de até R$ 250 mil, condicionados à contrapartida mínima de 5% por parte das empresas beneficiárias. A execução ocorre por meio de Termo de Outorga, estruturado em torno de plano de trabalho detalhado, com definição de metas, resultados esperados e critérios de aferição. Os recursos são liberados em duas parcelas, sendo o segundo repasse condicionado à comprovação de execução de parte relevante do primeiro, o que reforça a lógica de acompanhamento progressivo da execução.
O edital também explicita os requisitos de elegibilidade das startups, exigindo, entre outros elementos, limite de receita bruta, tempo máximo de constituição, intensidade mínima de investimentos em pesquisa e desenvolvimento, restrições à distribuição de lucros e à remuneração dos sócios, bem como vínculo com ambientes promotores de inovação. Ao mesmo tempo, estabelece um processo seletivo em três etapas — enquadramento, avaliação de mérito e habilitação documental — com participação de especialistas ad hoc na análise técnica das propostas, o que reforça a dimensão técnico-científica da seleção.
No plano da execução financeira, o edital apresenta avanços relevantes ao detalhar as despesas financiáveis e não financiáveis, permitindo a cobertura de custos diretamente relacionados ao desenvolvimento tecnológico, como contratação de pessoal, serviços especializados, computação em nuvem, certificações e patenteamento, ao mesmo tempo em que restringe despesas de caráter administrativo ou desvinculadas do objeto do projeto. A exigência de pagamentos eletrônicos rastreáveis e de justificativa para contratações reforça a preocupação com a transparência e a rastreabilidade dos recursos públicos.
Sob o ponto de vista analítico, o desenho do edital evidencia a incorporação de elementos centrais das políticas contemporâneas de inovação. Destaca-se, em primeiro lugar, o reconhecimento expresso do risco tecnológico como elemento inerente ao processo inovativo, definido como a possibilidade de insucesso decorrente da incerteza técnico-científica. Trata-se de avanço relevante, pois afasta a expectativa de resultados plenamente previsíveis e aproxima o regime jurídico da inovação de uma lógica compatível com a experimentação.
Apesar desses avanços, persistem desafios estruturais relevantes. O primeiro diz respeito à incipiência institucional das startups. Os requisitos de elegibilidade — embora justificáveis sob a ótica da governança e do controle — podem restringir o acesso ao fomento por empresas em estágio inicial, que ainda não dispõem de estrutura organizacional e capacidade administrativa compatíveis com as exigências do edital. Por outro lado, pode ser temerário destinar recursos públicos expressivos a startups sem condições técnicas operacionais, justamente o que o Edital buscou evitar. Há, assim, uma tensão entre segurança jurídica e inclusão de agentes inovadores.
Outro desafio relevante refere-se à prestação de contas. Embora o modelo caminhe na direção de maior flexibilidade, com foco na execução do plano de trabalho e na rastreabilidade das despesas, permanece a necessidade de compatibilizar essa lógica com os deveres constitucionais de controle. Isso implica deslocar o eixo da fiscalização do controle meramente formal para a avaliação de resultados e da regularidade material da execução, o que exige capacidades institucionais específicas e critérios mais sofisticados de aferição.
A avaliação do risco tecnológico constitui, por sua vez, um dos pontos mais sensíveis do modelo. Se, por um lado, o edital reconhece a possibilidade de insucesso como inerente à inovação, por outro, a operacionalização desse conceito na fase de execução e prestação de contas ainda demanda critérios claros que permitam distinguir o fracasso legítimo do inadimplemento, especialmente nos casos de conduta culposa. Essa distinção é central para a responsabilização dos beneficiários e para a legitimidade do gasto público.
Também se destaca o desafio de assegurar que os resultados financiados com recursos públicos gerem benefícios coletivos, seja por meio de difusão tecnológica, seja por impactos econômicos e sociais mais amplos. Nesse ponto, o Edital tem o cuidado de assegurar o licenciamento gratuito de patentes de invenções para uso institucional do Estado, além de garantir que inovações desenvolvidas durante o prazo de vigência do Termo de Outorga com recursos estaduais possam ser objeto de acordos específicos sobre a titularidade dos direitos de propriedade intelectual e seus consectários econômicos.
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Em síntese, o Programa Paraná Anjo Inovador, em sua versão mais recente, consolida-se como instrumento sofisticado de financiamento público à inovação, alinhado às diretrizes normativas e às melhores práticas institucionais. Ao mesmo tempo, evidencia as tensões inerentes a esse tipo de política, especialmente no que se refere à governança do risco, aos mecanismos de controle e à garantia de retorno público dos investimentos.
A experiência paranaense sugere que a construção de um regime jurídico da inovação exige não apenas novos instrumentos, mas também a adaptação das categorias tradicionais do direito administrativo e financeiro a um ambiente marcado pela incerteza, pela experimentação e pela necessidade de resultados.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Sobre o tema, cf. RODRIGUES, Diogo Luiz Cordeiro; PICCINI, Óthon Castrequini. Financiamento das políticas de Ciência, Tecnologia e Inovação. In: CONTI, José Mauricio; MOUTINHO, Donato Volkers; NASCIMENTO, Leandro Maciel do (orgs.). Direito Financeiro e Políticas Públicas. São Paulo: Editora Blucher, 2026. (no prelo)
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> FASSIO, Rafael. Contratações públicas para inovação: oportunidades e desafios no cenário brasileiro. Belo Horizonte: Fórum, 2025, p. 47.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Idem, ibidem, p. 58.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Idem, ibidem, p. 58.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Sobre o tema, cf. SANTOS, Fabio Gomes dos. Financiamento público à inovação empresarial. 2022. 743 p. Tese (Doutorado em Direito) – Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2022.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> https://www.inova.pr.gov.br/Noticia/No-Smart-City-Governo-do-Estado-anuncia-programa-Anjo-Inovador-3-voltado-para-startups (acesso em 07 abr. 2026)

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