Coluna Fiscal

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Reformas constitucionais à vista

Temos no horizonte novas PECs para debate e eventual aprovação, seja na área tributária, seja na financeira

Foto: Cleia Viana/Câmara dos Deputados/Fotos Públicas

Enquanto já estamos na 103º emenda constitucional (esta última, a da Reforma da Previdência), temos no horizonte algumas novas propostas de Emenda à Constituição (PEC) apresentadas ao Poder Legislativo para debate e eventual aprovação, seja na área tributária, seja na área financeira (das despesas públicas), as quais trarão ainda mais mudanças ao texto da nossa Carta Maior.

No âmbito tributário, temos a PEC 45/2019, na Câmara dos Deputados, e a PEC 110/2019, no Senado. Já na seara financeira, temos o Plano Mais Brasil, capitaneado pelo Governo Federal (ministro Paulo Guedes), que abrange a PEC Emergencial (186/2019), a PEC da Revisão dos Fundos (187/2019) e a PEC do Pacto Federativo (188/2019). Além delas, temos a PEC dos Precatórios (95/2019). O objetivo da Coluna Fiscal deste mês é exatamente analisá-las de maneira breve e didática.

No segmento tributário, as citadas propostas que ora tramitam, tanto na Câmara como no Senado, aludem à unificação de diversos impostos e contribuições em uma única exação, intitulada “Imposto sobre Bens e Serviços” (IBS), dotado de não-cumulatividade plena, administrado por um comitê gestor nacional e rateado entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, prevendo-se um período de transição de 5 a 10 anos, assim como a criação de um “imposto seletivo” extrafiscal, além de mudanças pontuais em outros tributos.

Mas, apesar de aspectos positivos, criar um imposto “nacional” como o IBS implica a supressão parcial de competências tributárias estaduais e municipais, substituindo-as por um modelo de repartição de receitas, questionável sob a ótica do pacto federativo. Dotá-lo de uma alíquota uniforme, incidindo igualmente na produção e na circulação de bens, assim como na prestação de serviços, poderá onerar inúmeros setores, repercutindo em toda a economia. E conviver com dois modelos tributários em paralelo, durante o período de transição, só irá dificultar ainda mais a já dura vida do contribuinte.

Enquanto aguarda-se a apresentação da proposta de reforma tributária do Governo Federal, especula-se acerca da possível criação do Imposto sobre Transações Financeiras (ITF), similar à antiga CPMF, para compensar eventual desoneração da folha, assim como a volta da tributação sobre os dividendos e a instituição de um Imposto sobre Valor Agregado (IVA) dual pela fusão de tributos federais.

Infelizmente, não se vê em nenhuma das propostas a busca por maior justiça fiscal, com a implantação de um modelo tributário equitativo, que alcance os contribuintes mais ricos e reduza a tributação sobre os mais pobres.

Tampouco se discute a imperativa mudança da base de incidência tributária, que hoje no Brasil pesa mais sobre o consumo do que sobre a renda e propriedade, o que também prejudica o cidadão menos afortunado.

Qualquer reforma que se pretenda deverá tornar o sistema tributário mais equitativo, simples e transparente, a fim de reduzir o custo fiscal indireto e estimular o pagamento espontâneo dos tributos. Da mesma forma, impõe-se promover a previsibilidade jurídica e uma nova cultura à administração tributária de facilitar a difícil relação entre fisco e contribuinte, o que contribuirá positivamente ao ambiente de negócios e reduzirá a imensa litigiosidade fiscal que hoje congestiona o Judiciário em processos que somam quase R$ 3,5 trilhões.

Por sua vez, pela PEC 95/2019, intitulada “PEC dos Precatórios”, pretende-se prorrogar para os Estados, Distrito Federal e Municípios, até 31 de dezembro de 2028, o prazo de vigência do regime especial de pagamento de precatórios previsto no art. 101 do ADCT (atualmente, o prazo é até 31 de dezembro de 2024). O autor da PEC, Senador José Serra, justificou-a em razão da continuidade da grave situação de crise fiscal que impacta a Estados e Municípios, de modo a disporem de mais tempo para equilibrarem seus orçamentos.

Cabe registrar que a proposta, contudo, mantém o prazo até o final de 2024 para pagamento dos débitos de precatórios de natureza alimentícia. Andou bem neste aspecto a PEC ao não dilatar ainda mais este prazo. Entretanto, entendemos que a prorrogação, originariamente feita pela EC 99/2017, já violava o direito do titular de créditos alimentares, dada a natureza desta verba, que não deveria sequer ser parcelada, uma vez que estes referem-se a valores necessários à subsistência do credor e decorrem dos princípios da dignidade da pessoa humana e do mínimo existencial. O crédito de natureza alimentar é indispensável ao sustento do credor e de sua família.

Tal PEC também prevê o abrandamento do rigor das normas de teto de gastos estaduais para os Estados que aderiram ao Plano de Auxílio aos Estados e ao Distrito Federal (LC 156/2016), de modo que aos empréstimos contraídos para pagamento de precatórios não se aplicarão as limitações previstas no Plano de Auxílio, bem como outros limites, requisitos ou restrições legais ou constitucionais.

Durante a vigência desse regime especial, a União deverá disponibilizar aos demais entes federados uma linha de crédito especial para pagamento dos saldos remanescentes submetidos a esse regime, desde que o ente tomador do empréstimo obedeça a dois requisitos: a) utilização de certo percentual da receita corrente líquida para quitação dos débitos de precatórios (1/12 da receita corrente líquida, calculado segundo os termos do caput do art. 101, ADCT); b) a prévia utilização de instrumentos para pagamento de precatórios previstos no § 2º do art. 101, ADCT e no art. 105 do ADCT.

Por sua vez, a PEC Emergencial (nº 186/2019) se concentra sobre o chamado estado ou regime de “emergência fiscal”, que irá impor a todos os entes federados medidas automáticas de controle de gastos, especialmente de pessoal, quando certos limites de despesas forem atingidos, para viabilizar o gradual ajuste fiscal e de forma a manter a dívida pública em níveis que assegurem sua sustentabilidade.

A proposta prevê que, atingidos certos limites nos entes federados, estarão proibidas, por exemplo, a concessão de aumentos ou quaisquer tipos de vantagens a servidores, a criação de novos cargos que impliquem aumento de despesa, a realização de concurso público que não seja para recomposição de vacâncias e a concessão ou ampliação de benefício fiscal. Também se prevê a redução temporária da jornada de trabalho de servidores, com adequação proporcional da remuneração, até o limite de 25% (vinte e cinco por cento).

Segundo estimativas governamentais, se a PEC Emergencial fosse aprovada no atual panorama, 13 estados e o Distrito Federal estariam vinculados a implementar medidas como as acima elencadas para reconduzir as despesas a limites aceitáveis.

Quanto aos benefícios fiscais federais, a proposta delimita que esses não poderão ultrapassar o percentual de 2% do PIB, devendo ser reavaliados a cada 4 anos, observadas as seguintes diretrizes: I – análise da efetividade, proporcionalidade e focalização; lI – combate às desigualdades regionais; e III – publicidade do resultado das análises.

Já a PEC da Revisão dos Fundos (nº 187/2019) institui reserva de lei complementar para criação de novos fundos públicos, bem como extingue quase todos os fundos hoje existentes. Dos atuais fundos, somente subsistirão aqueles previstos nas Constituições Federal e Estaduais e Leis Orgânicas do DF e Municípios, ou aqueles que forem expressamente ratificados pelos respectivos Poderes Legislativos, por meio de lei complementar específica para cada um dos fundos, até o final do 2º exercício financeiro subsequente à data da promulgação desta Emenda Constitucional.

Estima-se que os fundos possuem cerca de R$ 220 bilhões em caixa. Os valores de cada um dos fundos extintos serão transferidos para o respectivo Poder de cada ente federado a que estão vinculados, permitindo-lhes contar com recursos antes represados e gerando maior flexibilidade em seus orçamentos. Esse montante poderá ser usado para reduzir a dívida pública, bem como parte dessa receita poderá ser destinada a medidas de combate à pobreza e de infraestrutura.

Há, ainda, a PEC do Pacto Federativo (nº 188/2019), que tem por desiderato instaurar um novo modelo fiscal que assegure o fortalecimento fiscal da República. Para tanto, cria o Conselho Fiscal da República, órgão superior de coordenação e monitoramento da política fiscal e preservação da sustentabilidade financeira, composto pelos presidentes da República, de ambas as Casas Legislativas, do STF, do TCU e representantes de estados e municípios. O TCU, por sua vez, passa a poder editar orientações normativas vinculantes, de modo a uniformizar a interpretação de conceitos constantes na legislação orçamentário-financeira.

Outra medida é a transformação do orçamento de anual em plurianual, ou seja, na fase de elaboração do orçamento será indicado o comprometimento de despesas não só do próximo exercício, mas também dos anos seguintes.

Também se prevê que lei complementar deverá dispor sobre sustentabilidade, indicadores, níveis e trajetória de convergência da dívida, resultados fiscais, limites para despesas e as respectivas medidas de ajuste, de modo a garantir a sustentabilidade fiscal de longo prazo. A esse respeito, o princípio do equilíbrio fiscal intergeracional passa a ser expressamente disposto na Constituição, aplicado à promoção dos direitos sociais.

Essa PEC também desvincula recursos públicos, para conferir maior flexibilidade orçamentária aos entes, por meio de medidas como: I – mínimo conjunto de saúde e educação; II – desindexação do reajuste de emenda parlamentares; III – supressão da obrigatoriedade de revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos; IV – extensão da vedação de vinculação de receitas a órgão, fundo ou despesa, hoje prevista apenas para impostos, para qualquer receita pública, observadas determinadas exceções.

Outro ponto essencial é a descentralização de recursos para Estados e Municípios (princípio da subsidiariedade), sendo transferida uma parcela das receitas da União para os demais entes. Além do objetivo de descentralizar recursos, tem por escopo incentivar a melhoria de desempenho dos indicadores importantes para a economia brasileira como indicadores sociais (saúde e educação), fiscais e de concorrência em mercados regulados.

Por fim, propõe-se a extinção de Municípios de até 5.000 habitantes que não demostrem sustentabilidade financeira. Estes deverão, até 30 de junho de 2023, comprovar que o produto da arrecadação dos impostos municipais corresponde a, no mínimo, dez por cento da sua receita total. Caso a comprovação não ocorra, o Município será incorporado, a partir de 1º de janeiro de 2025, ao município limítrofe com melhor sustentabilidade financeira, observado o limite de até 3 Municípios por um único Município incorporador.

Segundo projeções feitas pelo governo federal, caso as três PECs sejam aprovadas, são previstas transferências de recursos da União para os demais entes de R$ 400 a R$ 500 bilhões, em um período de 15 anos. Ademais, a partir da redução das despesas obrigatórias, o governo central poderia direcionar até R$ 50 bilhões para investimentos em 10 anos.

Algumas das medidas são austeras? Sim, não o negamos. Certamente serão objeto de intenso debate no Poder Legislativo, como é salutar e esperado no jogo democrático. Contudo, mesmo que com “remendos” aqui e ali no pacote de PECs, não se pode perder de vista a necessidade de levar adiante um esforço suprapartidário para “arrumar a casa” e sanear as contas públicas, de forma a garantir a sustentabilidade financeira para a presente e as futuras gerações.

E, como já ponderamos alhures, não adianta apenas realizar uma reforma tributária se não houver, também, uma reforma administrativa e financeira, para tornar o gasto público mais eficiente. Receitas e despesas são lados opostos de uma mesma moeda.


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