Opinião e Análise

Marcus Abraham

Inequivocamente, o Direito Financeiro tem, a cada dia, conquistado mais espaço nas nossas atenções, além de ser uma área jurídica de forte protagonismo em nosso ordenamento, sobretudo o de foro constitucional.
Nos últimos cinco anos, desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 93/2016 até a mais recente (a Emenda Constitucional nº 109/2021), tivemos 17 emendas alterando o texto da Constituição Federal de 1988, sendo que, destas, mais da metade (isto é, 10 delas) trataram de matéria do Direito Financeiro.
Para demonstrar esta “pujança normativa”, pretendemos realizar hoje um breve caminhar pelas alterações constitucionais em matéria de finanças públicas.
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Pois bem, iniciamos pela EC nº 93/2016 que ampliou o mecanismo da desvinculação das receitas, o qual passou a aplicar-se não só à União (DRU), mas também aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios (DRE e DRM), desvinculando não apenas 20%, mas agora 30% de suas receitas até o final do ano de 2023.
Por sua vez, a EC nº 94/2016, além de alterar o texto do § 2º do art. 100 (em que se majorou o rol de preferências para receber precatórios), incluiu ainda os §§ 17, 18, 19 e 20, além de inserir também os arts. 101 a 105 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, introduzindo um novo regime especial de garantia de pagamento de precatórios. Assim, ficava determinado que os entes federados em mora com o pagamento de seus precatórios teriam até 31/12/2020 para pagá-los, mediante depósito mensal em conta especial do Tribunal de Justiça local de 1/12 (um doze avos) de valor calculado sobre as respectivas receitas correntes líquidas.
Já a EC nº 95/2016 instituiu o então denominado “Novo Regime Fiscal do Teto dos Gastos Públicos”, no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União. Por meio dessa emenda constitucional, se estabeleceu, por 20 (vinte) exercícios financeiros, um limite de gastos individualizado para a despesa primária total em cada ano (excluídas as relativas à dívida pública) para cada Poder, corrigida apenas pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo ‒ IPCA.
No ano seguinte, a EC nº 99/2017 alterou o art. 101 do ADCT, bem como inseriu alterações nos arts. 102, 103 e 105 do ADCT para aperfeiçoar o regime especial de pagamento de precatórios de entes federados em mora, estendendo o prazo até 31/12/2024 e mantendo o depósito mensal de 1/12 da receita corrente líquida em conta do Tribunal de Justiça local.
Em 2019, a EC nº 100/2019 modificou os arts. 165 e 166 da Constituição, criando para a administração, no art. 165, § 10, o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade (impositividade orçamentária); e nas inserções no art. 166, a execução da programação orçamentária proveniente de emendas de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal.
A EC nº 102/2019 inseriu os §§ 11 a 15 no art. 165 da Constituição, prevendo os requisitos para a aplicação da impositividade orçamentária (§ 11); a inserção na LDO, para o exercício a que se refere e, pelo menos, para os 2 exercícios subsequentes, de anexo com previsão de agregados fiscais e a proporção dos recursos para investimentos que serão alocados na LOA para a continuidade daqueles em andamento (§ 12); a obrigatoriedade das novas regras de orçamento impositivo apenas para a União (§ 13); a inserção de que a lei orçamentária anual poderá conter previsões de despesas para exercícios seguintes, com a especificação dos investimentos plurianuais e daqueles em andamento (§ 14); a inserção da previsão de que a União organizará e manterá registro centralizado de projetos de investimento contendo, por Estado ou Distrito Federal, pelo menos, análises de viabilidade, estimativas de custos e informações sobre a execução física e financeira. (§ 15).
A EC nº 105/2019 introduziu o art. 166-A na Constituição para autorizar a transferência direta de recursos federais aos demais entes federados mediante emendas individuais impositivas ao projeto de lei orçamentária anual, pelas modalidades de transferência especial ou transferência com finalidade definida.
Já no ano passado, a EC nº 106/2020 veiculou o regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para enfrentamento de calamidade pública nacional decorrente da pandemia da COVID-19.
E a EC nº 108/2020 trouxe novos critérios de distribuição da cota municipal do ICMS, com aplicação obrigatória de parte destes recursos na melhoria do ensino; disciplinou a disponibilização de dados contábeis pelos entes federados por meio de critérios estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da União e em meio eletrônico de amplo acesso, garantindo a rastreabilidade, a comparabilidade e a publicidade dos dados; e tratou da vinculação de recursos à educação e os critérios de distribuição do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb).
Por fim, a recente EC nº 109/2021 constitui uma das mais extensas emendas constitucionais em matéria de direito financeiro dos últimos anos, veiculando uma série de normas de direito financeiro para contenção dos gastos públicos, tais como a diminuição dos percentuais de despesas possíveis com o Poder Legislativo Municipal (nova redação do art. 29-A);
A reserva de lei complementar para dispor sobre sustentabilidade da dívida pública, especificando indicadores de sua apuração, níveis de compatibilidade dos resultados fiscais com a trajetória da dívida, trajetória de convergência do montante da dívida com os limites definidos em legislação, medidas de ajuste, suspensões e vedações, planejamento de alienação de ativos com vistas à redução do montante da dívida (art. 163, inc. VIII); o dever de condução das políticas fiscais de todos os entes federados de forma a manter a dívida pública em níveis sustentáveis, devendo a elaboração e a execução de planos e orçamentos refletir a compatibilidade dos indicadores fiscais com a sustentabilidade da dívida (art. 164-A);
A inserção de que a LDO deve conter também as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública (art. 165, § 2º); a necessidade de que a tríade orçamentária (PPA, LDO e LOA) observe, no que couber, os resultados do monitoramento e da avaliação das políticas públicas (art. 165, § 16); a vedação de criação de fundo público, quando seus objetivos puderem ser alcançados mediante a vinculação de receitas orçamentárias específicas ou mediante a execução direta por programação orçamentária e financeira de órgão ou entidade da administração pública (art. 167, XIV); a ampliação do rol de recursos de Estados e Municípios que podem ser vinculados para pagamento de débitos com a União e para prestar-lhe garantia ou contragarantia (art. 167, § 4º);
Para fins de apuração ao término do exercício financeiro do cumprimento do limite de realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, as receitas das operações de crédito efetuadas no contexto da gestão da dívida pública mobiliária federal somente serão consideradas no exercício financeiro em que for realizada a respectiva despesa (art. 167, § 6º); a criação de mecanismo de ajuste fiscal, com diversas limitações de aumento de despesa, quando apurado que, no período de 12 meses, a relação entre despesas correntes e receitas correntes supera 95% nos entes federados (art. 167-A); a inserção permanente no texto constitucional da previsão de regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações sempre que estiver em vigor estado de calamidade pública de âmbito nacional (art. 167-B); as regras excepcionais do regime extraordinário de calamidade pública (art. 167-C a 167-G);
A vedação de transferência a fundos de recursos financeiros oriundos de repasses duodecimais (art. 168, § 1º); a devolução do saldo financeiro decorrente dos repasses duodecimais ao caixa único do Tesouro do ente federativo, ou dedução de seu valor das primeiras parcelas duodecimais do exercício seguinte (art. 168, § 2º); a ampliação do prazo de pagamento de precatórios de entes federados em mora, por depósito mensal de 1/12 da receita corrente líquida em conta do Tribunal de Justiça local, até 31/12/2029 (art. 101, ADCT); a criação de vedações para Poder ou órgão em que a proporção da despesa obrigatória primária em relação à despesa primária total foi superior a 95% (art. 109, ADCT).
Com tantas modificações no texto constitucional em temática de finanças públicas, podemos singelamente dizer que veio em boa hora a alteração do art. 5º da Resolução nº 05/2018 pela Resolução nº 2/2021, ambas do Conselho Nacional de Educação do Ministério da Educação (Diário Oficial da União, Brasília, 23 de abril de 2021, Seção 1, p. 116), que institui as Diretrizes Curriculares Nacionais do Curso de Graduação em Direito, para incluir o Direito Financeiro como conteúdo e disciplina obrigatória nos cursos de Direito no Brasil.
<blockquote class="jota-article__eye">Com o ingresso maciço do Direito Financeiro na Constituição e em suas recentes alterações, não é mais possível relegar a disciplina ao status de meramente eletiva ou optativa, sob pena de não oferecermos aos alunos de graduação o instrumental teórico básico para compreenderem parte expressiva e relevante de nossa Lei Maior.</blockquote>
Devemos reconhecer a necessidade de constantes ajustes nas normas constitucionais face à realidade fática e contemporânea, a fim de evitar eventual descompasso a acarretar ruptura entre a ordem jurídica e a social e econômica. Precisamos, também, aceitar que o texto constitucional está em constante desenvolvimento.
Mais de trinta anos após sua promulgação, a Carta de 1988 permanece viva e intensa através das suas emendas, e o Direito Financeiro refloresce no mesmo compasso.
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JOTA

Um breve caminhar pelas alterações constitucionais em matéria de finanças públicas

Protagonismo constitucional do Direito Financeiro

Um breve caminhar pelas alterações constitucionais em matéria de finanças públicas