Marcus Abraham
Caro leitor, a Coluna Fiscal deste começo de 2021 inicia com uma singela pergunta a respeito do que você entende ser mais sensato diante da atual situação econômica, social e fiscal pela qual o nosso país passa: ver dois municípios vizinhos autônomos de até 5 mil habitantes cada, e suas 2 prefeituras, 2 casas legislativas e toda a máquina estatal para manter o funcionamento, com apenas 2 hospitais e 2 escolas para atender a população local; ou ver a fusão desses entes em um único município de 10 mil habitantes, passando a existir apenas uma prefeitura e uma casa legislativa, e vertendo-se os gastos da administração pública da municipalidade extinta para educação e saúde, passando a região a dispor agora de 3 hospitais e 3 escolas?
A resposta parece óbvia. Entretanto, há uma série de variantes nessa equação que torna a operacionalização deste projeto – integrante da proposta do governo federal que visa a reestruturar o Pacto Federativo a partir do intitulado “Plano Mais Brasil”, no bojo da PEC nº 188/2019 – um tanto mais complexa, sobretudo num país de dimensões continentais.
Desde já, fazemos uma advertência: embora a hipótese apresentada tenha origem em uma PEC que tramita no Congresso Nacional, e seja objeto de um dos projetos do atual Governo Federal, o presente artigo não possui qualquer viés político ou ideológico, e se propõe apenas a analisar a situação sob a ótica fiscal e do Direito Financeiro.
Pois bem: o Brasil hoje possui 5.570 municípios autônomos (com capacidade política, decisória e supostamente financeira), sendo que, destes, quase 1.200 foram criados a partir da Constituição de 1988. A proposta da PEC nº 188/2019 – por meio da inserção de um novo artigo 115 no ADCT – é justamente a extinção de municípios de até 5.000 habitantes que não demonstrem sustentabilidade financeira.
Esses deverão, até 30 de junho de 2023, comprovar que o produto da arrecadação dos impostos municipais reunidos (ISS, IPTU e ITBI) corresponde a, no mínimo, dez por cento de sua receita total. Caso a comprovação não ocorra, o município será incorporado, a partir de 1º de janeiro de 2025, ao município limítrofe com melhor sustentabilidade financeira, observado o limite de até três municípios por um único município incorporador. A incorporação pelo não atendimento aos critérios expostos se daria sem a consulta por plebiscito às populações diretamente afetadas.
A ideia de unificar municípios pequenos e contíguos, com população inferior a 5 mil habitantes, decorre essencialmente de que a quase integralidade de suas rendas não advém do exercício de sua competência tributária ou, em alguns casos, até mesmo da falta de vontade política de exercê-la (no que convencionei chamar, em artigo de 13.06.2018 desta Coluna Fiscal, de “preguiça fiscal”), uma vez que vivem financeiramente por dependência dos repasses que a União e Estados realizam, sobretudo por meio do Fundo de Participação dos municípios (FPM).
Naquela oportunidade, destaquei que a não instituição e cobrança de impostos por aqueles municípios encontrava justificativa jurídica numa suposta natureza facultativa do exercício da competência tributária, a partir da interpretação do disposto no art. 8º do Código Tributário Nacional, que estabelece que “o não exercício da competência tributária não a defere a pessoa jurídica de direito público diversa daquela a que a Constituição a tenha atribuído”.
Nossa opinião manifestada, à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), sempre foi a de que, sendo o seu objetivo principal a gestão fiscal responsável, e com base no estabelecido pelo artigo 11 do referido diploma legal, não seria razoável e muito menos aceitável caracterizar como plenamente facultativo o exercício da competência tributária se isso pudesse comprometer o cumprimento das obrigações estatais, prejudicando a própria sociedade. Afinal, como será possível instituir e implementar adequadamente as políticas públicas e atender às necessidades sociais e fundamentais constitucionalmente asseguradas sem dispor da totalidade dos recursos financeiros, oriundos de uma competência tributária que acaba por não ser exercida?
Segundo levantamento efetuado, o projeto envolveria a extinção de mais de 1.200 municípios, com a consequente redução de 11 mil cargos eletivos (prefeitos, vice-prefeitos e vereadores), juntamente com 30 mil cargos de servidores públicos, na grande maioria, cargos em comissão de funcionários não concursados.
E a economia gerada poderia ser vertida para a atividade-fim estatal, tal como saúde e educação.
Portanto, em resumo, o grande argumento dos defensores da medida estaria justamente em uma maior racionalização financeira do gasto público dos entes menores da Federação. O mote seria: menos despesas com burocracia e funcionalismo, mais gastos com serviços públicos locais de qualidade.
Por outro lado, a tese municipalista, encabeçada pela Confederação Nacional de Municípios (CNM), conta com argumentos igualmente de peso. Em Nota sobre a proposta do governo federal de extinção de municípios, a referida entidade afirma que o critério escolhido pela PEC é falho, pois, pela regra apresentada, dos 1.252 municípios abaixo de 5.000 habitantes, 1.217 (97%) não atingiriam o limite de 10% dos impostos sobre suas receitas totais e teriam de ser extintos.
Indo além, a CNM explica que, ao aplicar esse mesmo critério sobre a receita corrente dos 5.568 municípios brasileiros em 2018, 4.585 (82%) ficariam abaixo deste limite, só escapando da supressão aqueles que detêm mais de 5.000 habitantes (pois, pelo critério de arrecadação tributária, também seriam considerados “ineficientes”).
Ademais, segundo a Confederação, a PEC ignoraria a realidade brasileira de que a maior parte dos municípios conta com baixa população, e que muitos deles possuem núcleos urbanos pequenos, estando as riquezas de tais cidades concentradas na área rural. Ora, o IPTU é um imposto incidente apenas sobre a propriedade urbana, e o ISS volta-se para o setor de prestação de serviços, historicamente mais relacionado com o meio urbano. Assim, os municípios essencialmente rurais seriam penalizados com a aplicação de tais critérios, pois sua arrecadação quanto a impostos municipais ligados ao meio urbano é ínfima.
A CNM faz também uma observação de cunho político-constitucional: mesmo municípios reputados como diminutos em contingente populacional podem ser bastante extensos em sua dimensão territorial, como aqueles da região amazônica. Desse modo, a extinção de tais entes poderia levar ao efeito colateral de afastar ainda mais tais populações da sede do poder local (que passaria a ser em outro município, por vezes distante), dificultando a participação de cidadãos na vida política local e violando o princípio da democracia.
Por fim, a CNM entende que a vedação feita pela PEC (no proposto art. 115, § 5º) de consulta por plebiscito às populações locais afetadas feriria de morte o princípio federativo, cláusula pétrea da Constituição, uma vez que o art. 18, § 4º da Lei Maior – norma oriunda do constituinte originário – expressamente prevê que a incorporação e a fusão de municípios dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos municípios envolvidos.
O debate está lançado, com as respectivas posições pró e contra, as quais serão tema de calorosos embates no Congresso Nacional quando das discussões para votação desta PEC. Os municípios já anunciaram que lutarão com todas as suas forças contra essa nova proposta, defendendo sua autonomia e sua existência. Resta-nos esperar que, nesse verdadeiro cabo de guerra entre o governo central e os entes locais, sejam tomadas decisões que levem em conta os interesses dos cidadãos.
O episódio 48 do podcast Sem Precedentes faz uma análise sobre a atuação do Supremo Tribunal Federal (STF) em 2020 e mostra o que esperar em 2021. Ouça: